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论主客观相统一原则的偏重性/王晓辉

作者:法律资料网 时间:2024-07-22 08:37:54  浏览:8639   来源:法律资料网
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论主客观相统一原则的偏重性

●王晓辉


主客观相统一原则是我国刑法中的基础性原则,有学者甚至将其称之为支撑我国刑法理论的“阿基米德支点”。 传统刑法理论认为,主客观相统一原则即主观与客观相统一的刑事责任原则,它的基本含义是:对犯罪嫌疑人、被告人追究刑事责任,必须同时具备主客观两方面的条件。 但在司法实践中它并不意味着在犯罪和刑罚方面要求面面俱到和平均主义,而是有偏重性的。主客观相统一的偏重性是在犯罪和刑罚方面要求主观恶性和社会危害性,报应和预防相统一的基础上的进一步追问。认为在犯罪问题上,行为及其实害(客观方面)起决定作用,强调社会危害性的本质特征;在刑罚的问题上,行为人及其人身危险性(主观方面)起决定作用,强调预防的正当性。
主客观相统一原则的立论和理论基础
正确理解主客观相统一原则在我国刑法理论中的合理性和以及在司法实践中的正确运用,必须先了解其理论和立论基础。刑法关于犯罪与刑罚的规定以及司法上关于犯罪的认定与刑罚的适用,是应该重视行为还是行为人,旧派(刑事古典学派)和新派形成了行为刑法与行为人刑法的对立。客观主义和主观主义分别是旧派和新派在犯罪领域的基本立场。客观主义认为,刑事责任的基础是表现在外部的犯罪人的行为及其实害,或者说犯罪概念的基础,可罚性及其刑罚量的根据是客观行为及其实害。主观主义认为,刑事责任的基础是犯罪人的危险性格即反复实施犯罪行为的危险性,或者说犯罪概念的基础,可罚性及其刑罚量的根据是危险性格。但是,客观主义不是客观定罪,主观主义也不是主观定罪。 他们并没有在强调一面而否认另一面,只是将另一面绝对化或依附于一面而存在。只不过,他们各自都有自己的理论预设,在今天看来,他们的缺陷也正是在于其理论预设。客观主义将自由绝对化,认为人都是理性的自由人,人人都有平等的自由意志;而主观主义则以行为决定论(意思决定论)为基础,至于行为只不过是行为人危险性的征表而已,不具有基础的意义,而行为的实害就更不具有实际的意义了。从中可以看出,客观主义和主观主义均有潜在的出发点构成其理论预设,这种“预设性选择,从积极的意义上讲,不仅决定其理论的可能性,而且决定其局限性和脆弱性”。 而正是主、客观主义理论的局限性,使得主客观主义相统一和理论应运而生。但是,我国刑法与刑法理论坚持的主客观相统一原则,并不是将大陆法系国家的刑法理论中的“客观主义”和“主观主义”统合起来的简单折衷。
那么我国主客观相统一原则的立论基础究竟何在呢?正如有学者指出,“主客观统一原则立论的基础,主要不是为了避免主观主义和客观主义在解决人的刑事责任问题时只强调主观或客观一个方面而否定另一个方面的方法论错误,而是为了避免主观主义和客观主义在对待犯罪的主观因素与客观因素相互关系上的认识论错误。犯罪的主观因素与客观因素,既可以相互依存而统一于一体,又可以相互分离而单独存在。但是主观主义和客观主义在解决主观和客观的关系时只看到了二者的相互关系中的一个方面既相互依存,而忽视了二者相互分离、单独存在的状态,以为认定其中一个方面就必定意味着另一个方面的存在,而事实上这两个方面并非不可分割地必然联系在一起。主客观统一原则,基于犯罪的主观因素与客观的因素可能相互分离而单独存在的客观真实,强调在解决人的刑事责任问题时必须同时考虑犯罪的客观因素与主观因素,并注意二者是否统一于犯罪行为之中,是否具有内在的一致性。这样就防止了在犯罪的主观因素与客观因素相分离的状态下只根据其中一个方面追究刑事责任的错误,使刑事责任的实际追究更趋合理。” 可见,主客观相统一原则的价值优点在于克服和纠正主观主义和客观主义都没有正确地理解和把握主客观因素在刑事责任中的辨证关系。
马克思主义辨证唯物论是我国刑法中主客观相统一原则和理论的理论基础。马克思主义辨证唯物论认为,物质决定意识,意识反作用于物质。人的认识并不是完全被动的,人的意识具有主观能动性。人可以根据对客观世界的规律的认识来指导自己的实践活动,不断的改造世界以达到自己的目的。正如恩格斯所说,“在社会历史领域内进行活动的,全是有意识的、经过思虑或凭激情行动的、追求某种目的的人,任何事情的发生都不是没有自觉的意图,没有预期的目的的。” 犯罪行为也不外乎是一种实践活动,是在一定的意识和意志支配下进行的,即是一定的客观危害行为和主观罪过的统一。根据马克思主义的基本观点,人的犯罪活动是主客观相统一的反社会的实践活动,认识和判断犯罪的司法活动也是一种主客观相统一的社会实践活动,考察犯罪是否具有再次犯罪的人身危险性仍然是主客观相统一的司法实践活动,所以,主客观相统一原则在我国的刑事立法、司法中起指导作用,无疑应该成为我国刑法中的一项基本原则。
而客观主义和主观主义的片面性在于对主客观的辩证关系的理解上。客观主义以意志自由为理论预设,将人的意志无一例外的平等化和绝对化。而实际上,自龙勃罗梭以来的犯罪人类学派和社会学派的研究表明,隐藏在行为表面意志自由之下恰恰是意志的不自由,生理、心理和社会等等因素如航海中的暗礁般深深地制约着行为人的意识和意志。相反,主观主义则以行为决定论为基础,以犯罪征表说将犯罪行为与行为人的反社会性格同一化,忽视犯罪主观因素和客观因素可能相互分离而单独存在的另一面。而事实上,不表现于外在行为的危险性格或虽有“犯罪”行为的表现但缺乏人身危险性的情况也的确存在。因此,要克服主、客观主义的片面性,还必须进一步弄清人的意志自由与外在客观因素的关系。
马克思主义唯物辩证法在自由和必然的关系上,认为客观必然性是人们获得自由的前提。自由的程度取决于对客观必然性认识的程度,不能超越客观必然性所允许的范围。同时承认和强调人的自由不单是对必然的认识,不只是思想的自由,而且是行动自由。人们对必然的认识,获得支配自然和社会的自由,并不是一劳永逸的,而是一个不断发展的历史过程。马克思主义关于意志自由和客观必然性的辨证关系表明:人的意志既有自由的一面,又有受客观必然性支配和制约的不自由的一面,即人的自由是相对的。这一论断是理解主、客观主义理论片面性的钥匙。在客观主义那里,无论是前期古典学派所谓的绝对的人人平等的意志自由,还是后期古典学派的无原因的意志自由事实上只是一种幻想。主观主义把对犯罪行为起决定作用的人类学、社会学等因素看成是绝对的唯一的因素,从而断然否定人的意志自由,则是机械的、形而上学的。只有坚持辩证唯物主义的相对自由意志论,才能克服主、客观主义理论在主客观方面认识上的片面性。正如日本学者大?V仁教授认为,犯罪人并不具有古典学派所主张的那种完全的自由意思,在很大程度上,正象近代学派所指出的,犯罪行为是由行为人的遗传性素质和其所处的环境的影响所决定的。但是,又不能说常常是完全被决定的。即,很多犯罪人即使在被限定的范围内,也具有相应的自由,有对生来的素质、后天的环境进行改良、予以规制的一面。今日的刑法学一般采取相对自由意思论的立场,认为作为其对象的人即犯罪人,是被决定的同时也是自我决定的,是相对自由的主体。
犯罪现象是内因和外因相互作用的结果,是人的内在的主观意识与其客观外部犯罪活动过程的统一。坚持主客观相统一原则,是符合犯罪发生的事实过程,也是符合认定犯罪的认识过程。我国刑法理论中的主客观相统一正是在扬弃主、客观主义理论,合理吸收其“片面的深刻”的闪光点的基础上构建而成的。
主客观相统一原则在犯罪和刑罚方面的偏重性
主观主义和客观主义是旧派和新派在犯罪领域的基本立场。主客观相统一原则作为我国刑法理论的一项基本原则,贯穿于我国刑事立法和司法的全过程,是我国刑法关于犯罪和刑罚问题的科学指导思想。有学者从传统理论对该原则的具体使用中分析其不足之处,认为以辩证法精神为内核的马克思主义所指的“主客观相统一”原则是共时性(静止性)与历史性(运动性、过程性)、整体与层次结构性、同一性与对立差异性、有机联系性与中介性(分裂性)的对立统一。(11)
客观主义、主观主义和主客观相统一的区别不在于主客观因素的有无的问题上,而是在于对主客观因素更重视哪一方面。主客观相统一实质上主观主义和客观主义这对矛盾体得以存在的场所与前提,在主观主义与客观主义的对立中达到一种相对的动态的主客观相统一。但这种统一并非面面俱到,而是一种以具体条件或不同领域为转移,有所偏重的统一。正如张明楷教授所指:中国的主客观相统一究竟是重视客观要素、还是主观要素呢?能够做到完全同等重视吗?这种主客观相统一是应以客观因素为基础,还是以主观因素为基础,则是需要进一步研究的问题。(12)有学者认为主客观相统一就像一个钟摆因客观依据或条件的改变从主观主义转向客观主义或从客观主义转向主观主义而达到动态的平衡。(13)在此,M••E•迈耶的“分配理论”值得借鉴,即在理论上所说的各种各样的刑罚目的应根据不同的阶段(立法机关所确定的法定刑是经过刑的警告、量刑、行刑这三个阶段来实现的)而进行分配。笔者以为,在从定罪、量刑到行刑的过程中,主客观相统一的作用和表现形式存在着较大的差异,行为及其实害应受重视的程度呈递减的趋势;相应地,人身危险性受重视的程度则不断地加强。这是由犯罪的本质及刑罚的目的和功能决定的。
在认定犯罪的时候应该偏重于关注行为及其实害,这是由犯罪的本质——社会危害性决定的,尽管社会危害性也是主观恶性和危害行为的统一,但危害行为在决定犯罪与否或犯罪性质的问题上具有决定性作用(但并不否定主观罪过在此方面的作用,只是主观罪过同本文所讨论的人身危险性或危险性格有本质的不同,这里的行为和实害是相对于人身危险性而言。)“处于犯罪概念基底的,首先是行为。是直视其现实意义来把握行为,还是认为行为具有行为人性格的征表意义,暂且不论,古典学派,近代学派从来都赋予行为在确定犯罪概念上以重要意义。在今日的刑法中,无疑也必须以行为观念为核心来确定犯罪概念。上述的犯罪定义中以‘符合构成要件的违法而且有责的行为’为犯罪,刑罚法规规定的各犯罪都由一定的行为来赋予特征。” 而且,“关于作为犯罪概念基底的行为,其中,特别应该作为问题的对待的是作为界限要素的机能。它不外乎是刑法评价为犯罪的前提,是作为刑法评价对象的行为。”(14)犯罪行为及其被侵害法益以及行为的样态决定犯罪的性质及犯罪形态,判断犯罪以相当构成要件之客观事实如何为标准,且刑法的目的在于保护法益,因此对其产生侵害的危害行为成为犯罪与否及为何犯罪所关注的重点自是理所当然的。
但是,在认定犯罪的前提下,处以刑罚以及处以多少刑罚则应侧重于考虑行为人及其由行为所表现出的人身危险性。刑罚的本质特征在于其是一种严厉的惩罚性和痛苦性的制裁措施。但是在寻求刑罚正当化的根据的问题上,则有报应和预防的争议,这是旧派和新派在刑罚领域的对立的表现。单纯的报应刑遭到了预防论者的抨击,其无视对犯罪的控制、预防和保护社会秩序的需要,报应刑论具有一种根深蒂固的保守主义潜质。正如美国学者苯所言,“总之,尤其是就刑罚的司法形式而言,也许确实是,报应基本是保守的”。(15)现在的通说,一方面尽力按照作为者的责任来量定刑罚,另一方面也在这个范围中考虑刑事政策的目的。总之,可以说现在在量刑论中,理论上对立的重点已从‘责任还是危险’、‘报应还是预防’移向了在承认刑罚以责任为前提(责任主义)的基础上讨论如何将此与预防的目的结合起来的问题。具体而言,存在着两种观点的对立。一种是主张有责任必科以与此相应的刑罚,预防目的的认可应以此作为限度的观点(积极的责任主义);另一种观点则认为,责任具有的仅仅是画出刑罚上限的功能,从预防的角度来看,科以的刑罚在责任程度之下也是可以的(消极的责任主义)。(16)我国刑法理论采取了并合主义的立场,认为刑罚的正当化根据一方面是为了满足报应的正义要求,同时也必须是防止犯罪所必需且有效的,应当在报应刑的范围内实现预防的目的。这实际上是主客观相统一在刑罚领域的反映。但是,并合主义并非折衷主义,也不是平均主义,如何处理报应和预防在量刑方面孰轻孰重的问题,则是不得不面对的。“如果说刑罚的强制性是对犯罪造成客观危害的一种强力阻止和预防,刑罚的正义性就是对犯罪人邪恶心灵的一种谴责和感召。仅仅具有强制性还不足以使刑罚有效的遏止犯罪。历史经验反复的证明了这一点:只依靠严酷的处罚并不能真正实现刑罚目的,而且结果往往相反。”“正义性揭示出刑罚的意义不仅在于给犯罪人造成痛苦,更重要的是通过对犯罪行为的谴责呼唤人类理性的复归。刑罚的作用,无论是强制的手段给犯罪人造成痛苦,以及对已然犯罪之罪的惩罚,或是通过教育改造,消除行为人性格中的危险倾向,以达到对犯罪的预防的目的,都体现着刑罚的正义性。”(17)广义上刑罚的量定包括刑种的选择和刑罚数量的确定。笔者以为,在犯罪性质及行为实害确定提下,依法律的规定,选择适当的刑种和相应的刑罚幅度并非难事,关键是在相应的刑罚幅度内宣告科以特定的刑罚。而刑种的选择及相应的法定刑正是基于犯罪行为的性质及其实害的严重程度而确定的,体现了相应的犯罪行为需要予以相对应的刑罚的报应要求;至于在法定刑幅度内作出裁量则主要基于行为人的人身危险性等因素予以适用。而这正是刑罚裁量要解决的主要问题。因此,刑罚的对象应以行为人的意思为基础,其可罚对象并不限于非人格之外部行为,而更侧重行为人的人格或性格。即刑罚的裁量不在于相当构成要件事实之客观的事实及被侵害法益的结果,而在于主观的表现行为人之反社会的性格,至于行为人反社会性格则应以行为人主观的意思为基础加以考量。
在刑罚执行阶段,由于个别化的刑罪关系已经确定,社会危害性已被凝固在确定的刑罪关系中,因此,一般引起该关系的变更的重要因素就是犯罪人的人身危险性。以人身危险性为主导,突出对再次犯罪预防作用的刑罚制度——减刑和假释,较为明显地反映出刑罪关系在这一阶段的基本特征。减刑和假释制度的根本原因在于犯罪人的人身危险性发生变化即具有认真遵守监规,接受教育改造,确有悔改表现等足以证明人身危险性的显著变化。当然,刑法根据原判刑罚为标准,限定变更的幅度,也表明在这一阶段并非完全无视已然之罪的严重程度而任意变更刑罪关系。已然之罪的社会危害性虽不能主动引起刑罪关系的变化,但却对刑罪关系的变化起着限定作用,制约着刑罚变更的速度,幅度和范围,这实际上划定了人身危险性与社会危害性在刑罪关系中各自的地位关系。罪犯人身危险性的变化决定刑罪关系的变化,而且,这种影响是积极主动的。在通过刑罚对犯罪遏制卓有成效,人身危险性转变较为彻底,再犯可能性近于低值,从而由于人身危险性的消除或化解而解除刑罪关系。可见,在刑罚执行阶段,犯罪人的人身危险性成为关注的焦点,在反映已然之罪的性质和危害程度的刑罚限度内决定刑罚的执行方式,甚至引起刑罚关系的变化。


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国家税务总局关于由税务所为小规模企业代开增值税专用发票的通知(附英文)

国家税务总局


国家税务总局关于由税务所为小规模企业代开增值税专用发票的通知(附英文)
国税发[1994]58号



各省、自治区、直辖市税务局,各计划单列市税务局:
根据增值税暂行条例的规定,小规模纳税人不得领购使用专用发票。此项规定的目的,是为了加强专用发票的管理,堵塞偷税漏洞。但是,由于一般纳税人向小规模纳税人购进货物不能取得专用发票,无法抵扣进项税额,此项规定对于小规模纳税人的销售产生了一定影响。鉴于这种影
响主要存在于小规模纳税人中的企业及企业性单位(以下简称小规模企业),为了既有利于加强专用发票的管理,又不影响小规模企业的销售。1994年1月20日我局以国税明电〔1994〕023号明传电报将《关于由税务所为小规模企业代开增值税专用发票的通知》发给各地。现
印发给你们,请继续遵照执行。
一、凡能够认真履行纳税义务的小规模企业,经县(市)税务局批准,其销售货物或应税劳务可由税务所代开专用发票。税务机关应将代开专用发票的情况造册详细登记备查。但销售免税货物或将货物、应税劳务销售给消费者的,以及小额零星销售,不得代开专用发票。
对于不能认真履行纳税义务的小规模企业,不得代开专用发票。
税务机关应限期要求小规模企业健全会计核算,在限期内会计核算达到要求的,可认定为一般纳税人,按一般纳税人的规定计算交纳增值税;达不到要求的,仍按小规模纳税人的规定计算交纳增值税,但不再代开专用发票。
二、为小规模企业代开专用发票,应在专用发票“单价”栏和“金额”栏分别填写不含其本身应纳税额的单价和销售额;“税率”栏填写增值税征收率6%;“税额”栏填写其本身应纳的税额,即按销售额依照6%征收率计算的增值税额。一般纳税人取得由税务所代开的专用发票后,
应以专用发票上填写的税额为进项税额。
三、由税务所代开专用发票的具体办法,暂由各省、自治区、直辖市、计划单列市税务局制定并报总局备案。

CIRCULAR CONCERNING TAX OFFICE ISSUING VALUE-ADDED TAX SPECIALVOUCHERS FOR SMALL-SCALE ENTERPRISES

(The State Administration of Taxation: 15 March 1994 Coded GuoShui Fa [1994] No. 058)

Whole Doc.

To the tax bureaus of various provinces, autonomous regions and
municipalities, and to the tax bureaus of various cities with independent
planning:
In accordance with the stipulations of the Provisional Regulations on
Value-Added Tax, small-scale taxpayer shall not obtain, purchase and use
special vouchers. The aim of these regulations is to strengthen the
management of special vouchers and block the loophole of tax evasion.
However, because ordinary tax payers who purchase goods from the
small-scale tax payer cannot obtain special vouchers and it is therefore
impossible to deduct the purchase tax amount, this set of stipulations has
a certain influence on the sales of the small-scale tax payer. Considering
that this influence mainly exists in the enterprises and units of an
enterprise nature of the small-scale tax payers (hereinafter referred to
as small-scale enterprises) and in order to help strengthen the management
of special vouchers and avoid affecting the sales of small-scale
enterprises, on January 20, 1994 our bureau issued the Circular Concerning
the Tax Office Issuing Value- Added Tax Special Vouchers for Small-Scale
Enterprises to various localities in the form of an openly transmitted
telegraph coded Guo Shui Ming Dian [1994] No. 023. The text of the
Circular is hereby printed and issued to you, please continue to put it
into practice.
I. If small-scale enterprises which can conscientiously fulfill their
tax-paying obligation, with approval from the county (city) tax bureau,
the tax office may issue special vouchers for their goods sold or taxable
labor service. Tax authorities should keep detailed notes on the special
vouchers thus issued for the record. However, for goods sold tax free or
goods and taxable labor service sold to consumers as well as retail sales,
special vouchers shall not be issued for them.
If small-scale enterprises which cannot conscientiously fulfill their
tax-paying obligation, special vouchers shall not be issued.
Tax authorities should require that small-scale enterprises shall
perfect accounting within a time limit. Accounting which meets the
requirement within the time limit can be recognized as an ordinary tax
payer. Value-added tax shall be calculated and paid in accordance with the
stipulations on ordinary tax payer; if accounting fails to meet the
requirement, value-added tax shall still be calculated and paid in
accordance with the stipulations on small-scale tax payer, but special
voucher will no longer be issued.

II. When special vouchers are issued for a small-scale enterprise,
the unit price not including the payable tax amount of the enterprise
itself and the sales volume shall be filled respectively in the "unit
price" column and "sum of money" column of the special voucher; in the
"tax rate" column a 6 percent rate of the value-added tax shall be filled;
the payable tax amount of the enterprise shall be filled in the "tax
amount" column, that is, the value-added tax amount is calculated in
accordance with a 6 percent rate levied on the sale volume. After the
ordinary tax payer obtains the special voucher which is issued by the tax
office, the tax amount written on the special voucher shall be taken as
the tax amount on purchase.
III. The concrete way for the issuance of special vouchers by the tax
office shall temporarily be formulated by the tax bureaus of various
provinces, autonomous regions, municipalities and cities with independent
planning and be reported to the State Administration of Taxation for the
record.



1994年3月15日

论农民弱势群体的宪法保护

(华中农业大学文法学院 李长健 武汉430070)

[摘要] 在我国社会不断现代化的时候,农民更加边缘化,成为现代化进程中最大的积贫积弱的社会弱势群体。中国“三农”问题的关键问题、核心问题就是农民问题。解决农民问题的实质是人权问题,而人权问题解决的关键是宪法问题。从宪法角度研究和实践对逐步边缘化的农民弱势群体的保护,是解决农民问题最根本、最基础的法源性问题,是法学工作者研究和实践解决农民问题的逻辑起点。以此为背景,文章从平等权、自由权、选举权、教育权和财产权等五个方面,对我国宪法在农民弱势群体保护方面的现状进行分析,指出了我国宪法对农民弱势群体保护存在的五大缺失及其影响,再而寻找从宪法法源保护农民弱势地位的答案。
关键词:农民弱势群体,宪法保护,政治人权,农村承包经营权

一、问题的提出
农业、农村、农民问题是在上世纪90年代末才被归纳在一起的,我们称之为“三农”问题。在改革开放的二十多年里,我国农业有了很大的发展,农村有了很大的变化,农民社会地位有了很大的提高。21世纪是中华民族实现伟大复兴的关键世纪,建设全面小康社会,必将使中国农业更加现代化,中国农村更加繁荣,中国农民更加富强。但我们更应该看到21世纪中国的复兴、繁荣和强大,不解决十分突出的“三农”问题,特别是“三农”问题的核心问题——农民问题,中国就不可能真正现代化,中国法治化的社会理想也无从谈起。正如“十五”计划报告中所说:“农业、农村和农民问题是关系到改革开放和现代化建设全局的重大问题。”
回顾历史,我们很容易看到,在中国革命和建设时期,“三农”问题均不同程度的被政治家、学者们所高度重视。从梁漱溟的“乡村建设道路”到毛泽东的“农民问题是革命的首要问题”的“农村包围城市”;从费孝通对“三农”问题的学院派研究到邓小平第二代、第三代领导人创造的农村承包制、农民自治等制度;从过去的“问题导向”性研究,到“政策导向”性实践,再到“规范法治化”建设的中国“三农”问题的核心问题,关键问题是农民问题,而农民的实质问题是人权问题。谁解决好了农民问题,调动好了农民的积极性,利用好了农民这支中国社会最基本的力量作为革命和建设的主体,谁就会取得领导革命和建设的成功。我们应该看到,在我国社会不断现代化的时候,农民更加边缘化,成为了现代化进程中的最大的积贫积弱的社会弱势群体(social- vulnerable groups)。在社会地位、经济收入、权益保护、社会竞争力和社会保障等方面处于困难和不利的弱势地位。党和政府也非常重视农民问题,把农民问题作为社会建设的基本问题来看待,制定了一系列以增加农民收入,改善农民生活条件,提高农民社会地位等为根本出发点和落脚点的农村政策,取得了很大的成绩和成功。但相对其他社会主体而言,农民的社会弱势群体状况仍未得到根本好转,有些方面还更加显得积贫积弱。一些社会学家、经济学家、法学家和社会实践工作者也分别对“三农”问题中的农民问题从理论与实践角度进行了广泛的研究和实践,但始终没有找到解决“农民问题”的良方。法学工作者们在这研究和实践中,更是以极大的热情投入到理论研究和实践探讨中,但大多数均未找到从根本上解决农民问题的“法律对策”。二十多年来的理论探讨和改革制度设计,似乎没有真正解决问题,根本原因在于,这些理论探讨和政策制度设计大都陷入了把农民排除在外的思维定势,走入了人治的死胡同。[1]
为什么会出现这种状况呢?正如笔者前文已述:解决农民问题的实质是人权问题,而人权解决的关键是宪法问题。过去的一些法学工作者们之所以没有真正找到解决农民问题的法律对策,就在于没有从法律的源头、国家的根本大法上去寻找答案。近年来,一些法学工作者逐步意识到宪法保护对解决“三农”问题的重要性,纷纷投入精力和热情去进行相应的研究和实践探讨。他们认为:作为保障人民基本权利的最神圣的宪法,是共和国的立国之纲;他们希望宪法之母,一方面要严厉约束易于膨胀的权力,一方面要慈祥地保护易于受害的弱势群体的权利;他们更期盼在共和国宪法之母的眼中,没有权贵和贱民、富裕和贫困、工人与农民等区分;在共和国宪法之母的眼中,只有平等的公民概念,任何人都是慈祥的宪法之母的高贵之子,享有做人的基本权利。[2]

二、农民弱势群体宪法保护的重要性和必要性
中国是一个农业大国,全国80%以上的人口集中在农村。中国革命和建设的历史告诉我们:在农村人口占绝大多数的国家,农民的政治特征决定了中国政治的基本走向。[3]一个民族或国家的复兴,没有大多数人的积极主动参与,是不可能成功的。解决好“三农”问题,特别是解决好“三农”问题中的核心问题——农民问题,是中国现代化、法治化过程中的基本问题,是与中国共产党的使命和成败密切相关的基本问题。从宪法的角度去研究和实践对逐步边缘化的农民弱势群体的保护,则是解决好农民问题的最根本、最基础的法源性问题,是法学工作者研究和实践解决农民问题的逻辑起点。
宪法是国家的根本大法,是治国安邦的总章程,宪法在国家的法律体系中居于核心地位、法源地位和最高的法律效力地位。依法治国的核心和首要义务是依宪治国,实行宪治。宪治是法治的前提、基础、核心和关键。[4]不论从立宪制度,还是从行宪制度来看,对占人口80%以上的农民进行宪法保护是依法治国、实行宪治的需要;是完善宪法、维护宪法权威的需要;是保护公民基本权利,实现人人平等权的需要;是维护社会稳定,全面建设小康社会的需要;是建设社会主义市场经济,体现社会主义制度优越性,调动农民建设社会主义法治国家积极性和创造性的需要;是体现党的为民政策,实践“三个代表”的需要。

三、我国宪法对农民弱势群体保护的现状及分析
毋容置疑,我国宪法对农民的保护较解放前有了翻天覆地的变化。这些变化,使千百年来受剥削和压迫的农民阶级,成为了国家的主人,成为真正享有权利的人。但是我们更应看到,建国五十年来,我们在法律、政策、观念等方面还存在大量的对农民不公的歧视性待遇的情况。一提到农民,人们更多地想到的是农民的“愚昧无知”,“低三下四”、“贫穷落后”,乃至产生“恨铁不成钢”的抱怨。笔者曾看到一篇对中国社会各阶层的划分的文章,农民处于十大阶层的第九阶层,地位仅次于无业游民。由此可见,农民社会地位的低下。产生这些情况的原因是多样的,有经济的、文化的、传统的原因,也有农民自身的原因等。在寻找这些原因,找到其决定性原因——经济基础——农民收入状况的同时,我们也从宪法等制度安排上寻找到宪法这个法源在保护农民弱势群体方面的不足。以下从公民基本权利的五个方面,来分析宪法在农民弱势群体保护方面的现状及缺失情况。
(一)不平等权——国民待遇的缺失
“法律面前人人平等”是资产阶级革命时期,由资产阶级思想家们提出来的。洛克和卢梭为了反对封建专制和封建特权,先后提出了“天赋平等论”和“自然平等论”[5],1776年的美国独立宣言、1789年的法国人权宣言和1793年法国宪法均确定了“法律面前人人平等”的原则。1948年《世界人权宣言》宣称:法律面前人人平等,人人有权享受法律的平等保护,不受任何歧视。“公平在法律面前一律平等”的原则,在社会主义宪法中得到了更真实地体现,因为人民成为了国家的主人,在社会地位上一律平等,不因种族、肤色、性别、语言、宗教、政治见解、出身、职业、财产状况和教育程度等不同而有差别。
平等权(right equality)是指以法律为尺度去衡量任何公民在享有权利和承担义务上都一律平等。简而言之:平等权是指公民在法律面前人人平等的权利。它包括三个方面:其一,任何公民均平等地享有宪法和法律规定的权利,同时平等地履行法定义务;其二,在法律适用方面,平等的进行保护或惩罚;其三、任何组织或个人均不得有超越宪法和法律的特权,宪法和法律面前无特殊公民。[6]我国早在革命根据地时,就确定了这一原则。1934年江西瑞金革命根据地实施的《中华苏维埃共和国宪法大纲》第4条规定:劳动人民在苏维埃法律面前一律平等。1946年陕甘宁边区实施的《陕甘宁边区宪法原则》规定:边区人民不分民族,一律平等。1949年制定的《中国人民政治协商会议共同纲领》,也明确规定了男女平等、民族平等原则。1954年宪法明确规定“中华人民共和国公民在法律上一律平等”,1975年宪法、1978年宪法则取消了这一原则。1982年宪法第33条明确规定:“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”
平等权是公民的一项基本权利,是宪法规定的基本权利体系中的重要组成部分,是我国社会主义的一项基本原则,我们理应不折不扣的遵行。禁止歧视对待是平等权的基本内涵、基本要求。然而,现实中,我们看到:自建国以来实行的城乡二元结构,造成城乡在户籍、身份、待遇、权利、义务等方面的人为分割,使被定义为“户口在农村的公民”的农民成为事实上的“二等公民”。一些部门和地方通过制定规范性文件更强化了农民的“二等公民”身份,强化了对农民的制度歧视,弱化了农民作为公民应有的权利。农民在户口转移、劳动就业、接受教育、税费交纳、社会保障,乃至选举代表等诸多方面存在着与城市市民不同的权利和义务。我们经常看到农民子女的失学;我们经常听到七八十岁的农民在耕田养活自己的同时还要交纳各种农业税费的反映;我们还继续执行着4比1代表选举分配原则,我们还不断进行着清退“农民工”的工作,不管他(她)们在城市中已经工作了十多年、二十多年的事实,等等现象,促使人们认真进行思考:我们是社会主义国家,给国民一律予以国民待遇,既是宪法平等权的基本要求,又是国际法的基本准则。1789年法国《人权宣言》第1条宣称要实现“人类……在权利上是平等的”规定,不仅规定对外国人实行相互平等待遇原则,即“国民待遇原则”,而且更完善和延伸了一国内公民在“法律面前人人平等”的原则。中国加入WTO后,我们在很多方面对外国人也给予“国民待遇”,难道我们还有理由不让农民享受同等的“国民待遇”吗?正如一位委员在提案所说:农民已经为国家工业化进程进行了50年的积累,占GDP15%的农业要养活总劳动人员的50%已经很不容易了,不给农民国民地位,歧视农村的做法如何再让农民发展起来?(丁瑜,2003)确实如此,在全面建设小康社会的进程中,给农民全面的国民待遇不仅是实现宪法平等权的要求,是实现公民权利的需要,也是衡量全面小康的一项基本指标,我们决不能让其缺失。
(二)迁徙不自由——自由权的缺失
迁徙自由(freedom of migration)是指公民在本国有自由选择生活地点和居住处所的权利,是公民的基本自由权之一,是人权的必要组成部分。迁徙自由起源于近代欧洲,伴随着自由贸易出现而出现。起初是为了打破人对土地的人身依附关系,后来演变为人的基本自由权,它要求社会为人的生存和发展提供自由伸展的空间。[7]
迁徙自由的规定,不是人们心血来潮的时髦产物,不同的国家、不同的历史、不同的制度均不约而同的对此进行了规定。它体现的是人的基本权利和自由,它表征的是人们为追求和获取幸福机会的自由和平等,体现一国宪法之母对其高贵之子的永远热爱的胸襟。它实现的是社会人力资源的优化组合和配置,成就的是人和社会的协调、发展和全面进步。1912年,中华民国临时约法规定了中国公民有居住、迁徙自由;1946年《日本宪法》第22条规定:“任何人在不违反公共福祉之范围内,均享有居住、徙移及职业选择之自由。”1948年12月10日联合国大会通过《世界人权宣言》(Universal Declaration of Human Rights)规定:“1.人人在各国境内有权自由迁徙和居住。2.人人有权离开国家,包括其本国在内,并有权返回他的国家。” 我国签署的《公民权利和政治权利国际公约》规定:“合法处于一国领土内的每个人在民族领土内有权享有迁徙自由和选择住所的自由。”
早在1949年9月中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》和1954年9月第一届全国人大通过的《宪法》均规定了中华人民共和国公民有居住和迁徙自由。事实上,在这之前旧中国的十五部宪法和宪法性法律文件中无一例外都有相同的规定。有学者将新中国成立我国的户口制度的沿革分成三阶段(陈泽权,2003),第一阶段,自由迁徙阶段(1949—1958)。由于《共同纲领》和1954年宪法赋予公民具有迁徙与自由选择居住地的权利,使新中国建立之初的十年成为中国历史上人口迁徙最频繁的时期,仅从1954至1956年迁徙总人数就达7799万。第二阶段,控制迁徙阶段,从1958年通过的《中华人民共和国户口登记条例》至1980年前后,为控制城市人口规模,控制中小城市人口向大城市迁移,城乡有别的户口制度以法规的形式固定下来。尽管1954年宪法中的“迁徙自由”的条文没有废止,《户口登记条例》仍与后来连续颁布的法律、法规、政策一道筑起了中国独特的二元制户籍法律体系。如1977年11月8日,国务院批转《公安部关于处理户口迁徙的规定》,不仅第一次提出了“农转非”的概念,而且将每年“农转非”数量指标化,“每年批准从农村迁入市镇和转为非农业人口的职工家属人数,不得超过非农业人口数的千分之一点五。”第三阶段,1980年以后,事实上丧失迁徙自由阶段,在政策与指标、中央与地方的双重控制下,除了计划内招生、招工、招干、调动外,我们基本上丧失了迁徙自由,没有选择居住地的权利。
这种“一国两民”的户籍管理制度,是公民自由权的严重缺失。它不仅使公民平等权在这种歧视性的户籍制度下显得苍白无力,将过多的剩余农业人口束缚在有限的土地上,既阻碍了劳动力资源的合理流动和有效配置,又大大地延缓了中国城市化的进程和减缓了市场的发育速度,更造成公民人身自由权、平等教育权等权利在执法中被随意侵犯和被剥夺的事情发生。发达国家的城市化水平为70—80%,我国目前只有37.7%,低于发展中国家近10个百分点,低于发达国家近一半,这就是明证;孙志刚被毒打之死案件亦有二元户籍管理制度的错。尽快在宪法中恢复公民的“迁徙自由”,不仅是弥补公民基本自由权,实现公民追求幸福权利,实现平等权的需要,也是国家经济发展、社会进步、政治民主,实行依法治国的需要,更是顺应文明进步,遵守国际条约,履行国际承诺和义务的需要。
(三)不平等选举权——政治人权的缺失
人的本质是社会关系的总和(马克思)。人是“政治动物”(亚里斯多德)。政治人权(Human Political Right)是人所固有的,先于宪法而存在的基本人权。[8]“政治权利是相对于公权力的‘公权利’,是公民参入政治国家的权利。它体现公民与国家之间的关系,公民权的主要内容就是政治权利”。[9]凯尔森认为政治权利是使得权利人对于国家意志的形成发生影响的权利,亦即参与法律程序的创立的权利。”[10]马克思认为:“人权的一部分是政治权利,……这种权利的内容就是参加这个共同体,而且是参加政治共同体,参加国家。这些权利属于自由政治范畴,属于公民权利范畴”。[11]由此,我们不难看出:政治人权既是公民在国家政治活动中的参加权,也是公民在政治权利受到侵害时的反抗权、革命权和自由权。
在社会民主化的今天,国家权利的一部分逐渐趋向社会化,公民的政治权利不仅仅是个人利益方面的权利,而且属于各种社会和公共利益方面的权利。公民运用其政治权利对国家权利的参与与渗透,越来越广泛和深入。公民凭借选举权、立法行政与司法参与权、监督权和各种政治自由的实现,实现公民“以权利制衡权力”的目的。公民政治权利以民主为其主要内容,民主权利作为集体政治权则体现为“人民主权”,作为公民权则主要体现为选举权和监督权。[12]公民其最重要民主权利的体现是选举权。
选举权(right of election)是指公民依法享受的选举国家代表、机关代表或某些国家机关领导人的权利,是公民基本的政治权利。选举权的基本内容包括三个方面:第一,公民有权按照自己的意愿选举人民代表;第二,公民有被选举为人民代表的权利;第三,公民有权依照法定程序罢免不称职的人民代表。选举权有平等选举权、不平等选举权之分。平等选举权(right of equal election)是指每一个选民在一次选举中只有一个投票权,一切选民所投选票效力相等。它是选民投票权一律平等的选举投票制度的体现。不平等选举权(right of unequal election)是指选民所投选票效力不完全相等。它是选民投票权不一律平等的选举投票制度的体现。从历史发展的角度来看,选举制度已向着选举的普遍性、直接性、平等性方向发展。
我国《宪法》第三十四条规定:“中华人民共和国年满十八周岁的公民,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限,都有选举权和被选举权。”结合《宪法》第三十三条规定来看,中国公民在选举权上是应当平等的。而实际情况怎样呢?让我们看一看,各个时期《中华人民共和国代表和地方各级人民代表大会选举法》的规定就会很自然的发现,选举权是不平等的。从1953年《选举法》颁布时起,在各级人民代表大会的选举中,每一个代表所代表的人口数在农村、城市之间一直分别保持着八倍、五倍和四倍的不同比例。1953年《选举法》规定,农村与城市之间,每个代表所代表的人口数为:全国人大代表为八与一之比,省为五与一之比,县为四与一之比。
在全国人大代表名额分配上,1979年《选举法》保持了上述作法。1982年《选举法》十四条规定:“省、自治区、直辖市应选全国人民代表大会代表的名额,由全国人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数八倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。”1986年《选举法》第十四条有同样的规定。1995年《选举法》第十六条规定为:“省、自治区、直辖市应选全国人民代表大会代表的名额,由全国人民代表大会常务委员会按照农村每一个代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。”此规定沿用至今。
在地方各级人民代表名额分配上,1979年《选举法》仍保持1953年选举法的依据。1982年《选举法》第十条规定:“自治州、县、自治县人民代表大会代表的名额,由本级人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于镇每一代表所代表的人口数的原则分配。”“县、自治县行政区域内,镇的人口较多的或者不属于县级以下人民政府领导的企业事业组织的职工人数在全县总人口中所占比例较大的,经省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会决定,农村每一代表所代表的人口数同镇或者企业事业组织职工每一代表所代表的人口数之比可以小于四比一直至一比一。”第十一条规定:“直辖市、市、市辖区的的农村每一代表所代表的人口数,应多于市区每一代表所代表的人口数。”第十二条规定:“省、自治区人民代表大会代表的名额,由本级人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数五倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。”1986年《选举法》第十条规定:“自治州、县、自治县的人民代表大会代表的名额,由本级人民代表大会常务委员会按照农村每一个代表所代表的人口数四倍于镇每一代表所代表的人口数的原则分配。”“县、自治县行政区域内,镇的人口特多的,或者不属于县级以下人民政府领导的企业事业组织的职工人数在全县总人口中所占比例教大的,经省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会决定,农村每一代表所代表的人口数同镇或者企业事业组织职工每一代表所代表的人口数之比可以小于四比一直至一比一。”第十一条规定:“直辖市、市、市辖区的农村每一代表所代表的人口数。”第十二条规定:“省、自治区的人民代表大会代表的名额,由本级人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数五倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。”1995年《选举法》第十二、第十三、第十四条沿用上述各规定。
这种不平等选举权使得中国农民的政治人权发生缺失。这种政治人权的缺失在改革开放之前存在时,还不足以对人们的社会生活,特别是政治生活产生影响。这一方面缘于人民代表大会制度还处在一个不断完善的过程,“议行合一”的社会主义宪法原则的作用还没有得到充分发挥和体现,一方面缘于中国的绝大多数公民还在为解决温饱问题而努力,人们在优先选择解决好生存权问题。而时至今天,随着社会主义建设事业的发展,社会可控的资源逐步增多,各种利益的调配量巨大,加上“议行合一”的人民代表大会制的进一步完善,人们逐步关心起来了政治人权。农民由于某种历史的原因,对政治人权的关心,也大都显得有点“小农意识”,而这种“小农意识”将放大其在社会经济生活的不利处境,使其处处感到不畅快的压力,处处感到被打压和被排挤。解决这种状况的重要方法是:努力行使当家作主的权利,实践人民主权的宪法原则,用完善的“议行合一”制度、平等的选举权,弥补政治人权的缺失,将个人的政治权利(主要是选举权)形成集体权力,将民主权利转化为民主权力
(四)教育不平等——受教育权利的缺失
公民的受教育权利是指公民达到一定年龄且具备可以接受智力教育条件时有学习科学技术文化知识的权利。我国前三部宪法起初只规定“公民有受教育的权利”,现行宪法第46条则规定:“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”。受教育权起初在西方封建时期原是一种特权,在资本主义社会发展成公民的一项基本权利,后来又发展成为既是公民的权利,又是公民的义务。我们是社会主义国家,当然人人都享有受教育的权利,且这种权利也应是平等的。为落实这一基本目标,《中华人民共和国教育法》第九条规定:“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。公民不分民族、种族、性别、财产状况、宗教信仰等,依法享有平等的受教育的机会。”
平等地享有受教育权是公民的基本宪法权利,是基本人权的组成部分。教育平等是现代文明社会追求公平正义的理想目标在教育领域的自然反映和必然要求。教育平等包含教育权利的平等和教育机会的均等两个方面。在阶级社会,教育权利的平等问题,基础于社会的政治制度,根源于阶级在社会地位的平等问题,它从质上规定了人们是否可能接受教育。在剥削阶级社会,真正能充分享受教育的是少数剥削者——有产者,而广大劳动者——无产者只享有迫于生产力发展所要求的一点点教育。这是不同阶级在政治、经济和社会的地位不平等而造成的。而教育机会均等问题,出于社会生产力发展水平,根源于阶级在社会经济基础的平等问题,它从量上规定人们受教育的机会是否充分。[13]我国是社会主义国家,消灭了剥削阶级,建立了以公有制为基础的社会经济结构,从而消灭了社会不平等的根源。人人享有平等受教育的权利成为我国宪法赋予公民的基本权利。我国的社会、政治、经济等基本制度也为这种平等权利的实现提供了宪法保障。换言之,在我国,公民教育权利的平等已初步得到体现和实现。但教育机会均等问题尚存在许多缺失,这种缺失不仅表现在东西部之间的地区差异,而且更多的表现为城乡城市市民与农村农民之间的明显差异。城市市民与农村农民之间教育机会的不均等和失衡,已经影响了教育平等权利的实现,使教育公平无法很好地在现实中得到实现,构成公民公平受教育权利的严重缺失。
一些学者认为,我国教育不均等现象在基础教育尤其是九年制义务教育阶段普遍存在如下失衡现象,导致学生受到不均等、不公平的教育,影响了他们健康成长:一是权利与义务的失衡,它表现为“流失生”,特别是农村“流失生”接受九年义务教育的权利无法享有,产生义务教育阶段的不均等。二是环境与要求的失衡,表现于接受义务教育的学生个体学习和整体学习环境存在差异。这种差异在城乡之间表现得非常明显。三是质量与效益的失衡。学生个体的全面成长,既标志一个学校的教育质量与办学效果,又很大程度上受置于学校的办学效益。城乡之间不同的学习环境会产生不同的质量和效益。[14]以教育部副部长袁贵仁担任组长的专家组作出的《中国教育与人力资源问题报告》指出:我国教育机会不均等的主要表现在义务教育中财政资源分布严重不均等,从地区来看,义务教育财政责任的基层化和中央及省级政府用在义务教育方面的财政转移支付力度不足,使经济发展和财力差距巨大的地区之间义务教育财政资源的不平等达到惊人的程度。城乡之间的不均等除表现在学校教育资源的差距外,还表现在教育经费负担和对农村农民的教育歧视,城市学校和农村学校在师资、经费、教学条件等方面表现出很大差异。仅1998年,全国城镇学生年平均预算经费,初中为813元,小学为520元,而农村学生初中为486元,小学为311元,差距是非常显著的。从升入高等教育的机会分布来看,农村升入高等教育的机会远低于城镇,高等教育机会不均等问题日益突出。
笔者认为:我国城乡市民与农民之间教育不均等现象日益加剧的主要原因,除了地区间经济发展的不平衡外,还有如下原因:其一是与宪法配套的实现公民平等教育权的法律、法规在立法上存在法律制度上的缺失和不公。表现在:我国《义务教育法》规定了公民的责任,没有政府的责任;在《义务教育法实现细则》中将中央政府承担的责任逐级向下转移,最终从农民口袋中掏出“教育附加费”[15],而城市市民则没有这样的负担,这种“穷教育”只能寄希望于“希望工程”。其二,财政等政策在教育上的失衡。首先,我国教育经费远低于发展中国家占GDP 4%的平均水平,一直徘徊在2.5%左右。其次,在教育经费使用上,城乡差别较大,农村教育经费与适龄人口的匹配不相适。农村小学适龄人口占全国70.68%,而教育经费却只占全国56.77%,农村初级教育适龄人口占全国66.13%,而教育经费却只占全国49.87%。这种失衡的财政政策,使农村孩子获得的教育资源明显少于城市孩子,使城乡居民之间的教育机会更加不能均等。这种由直接或间接的强制性因素形成的财富分配的不公,将强化人的社会不公平感,引起更多的机会分配的不均,排斥了农村一大部分人凭能力、知识获得财富或社会承认的可能性。
农民受教育权的缺失,已经引起了农村生产力状况的恶性循环。农村“穷教育”,加速了农村生产力代际之间的越来越弱化的趋势。这种趋势如使其延续下去,将会影响几代、乃至更多代农村人口,影响农村的稳定和农业的发展。我们必须从宪法层面上予以高度重视。对农民平等教育权,特别是教育机会均等权利的目标追求和保障,应从宪法层次予以立制与规范。在宪法层次上确定国家和政府承担全额免费义务教育的主要职责,是解决平等教育权的“保障书”。
(五)农村土地承包经营权——财产权利的缺失
财产权(Property right)是以财产为内容并体现为一定物质利益的权利,是公民的基本权利之一。财产权总是与一定的经济制度相联系的,不同经济制度下的财产权具有不同的性质;不同的历史时期,财产权有不同的含义,国家政治结构也表现出不同的形态。[16]
财产权是人的自然不可动摇的权利。公民没有明确具体的财产权利,就会失去作为人的尊严和条件。正如洛克的自然法基本权利论中所说的:财产就是自然人求生存的权利的自然延展。如果自然人没有了财产权,就可能丧失人身自由权,再而危及生命权,就更不能谈发展权了。作为公民的基本权利的财产权利一经法律确定,非经法定程序不得剥夺。正如1789年法国《人权宣言》第17条规定:“财产是神圣不可侵犯的权利,除非当合法认定的公共需要所显然必需时,且在公平而预先赔偿的条件下,任何人的财产不得受到剥夺。”“在社会连带主义理论中,财产权得履行一定的社会职务,财产权不复为绝对的了,而是要受到社会目的限制”[17]这种受社会目的限制的范围程序和程度的选择,将直接影响到对财产权保护的社会效果,将直接影响一个国家的社会经济制度。
农村土地承包经营权,作为农民财产权利的重要组成进行保障。正越来越引起人们的重视,成为社会的热门话题。但今天,大多数人对财产权的理解和把握,往往更多的是从民法方面去思考。人们不仅在对“农村土地承包经营权”的性质方面,有“物权”与“债权”等性质之争,[18]而且就其概念的存废方面还存在不同的认识。笔者认为:对“农村土地承包经营权”的认识,诸如概念的规范、性质的确定、内涵的把握等都是重要的,但是,从宪法的角度对农村土地承包经营权加以确定与规范,显得更加重要。
农村土地承包经营权是指承包人(个人或单位)因从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产或其他经营项目而承包使用,收益集体所有或国家所有的土地或森林,山岭、草原、荒地、滩涂、水面的权利。[19]它属于物权,属于物权中的他物权,他物权中的用益物权,是一种反映我国经济体制改革中农村承包经营关系的新型用益物权。[20]不过,当人们问及农村土地承包经营权的内涵和外延究竟是什么?我们会顿然发现,在理论和立法等方面我们均有不足,特别是在宪法等方面还存在立法上的缺失。
第一,表现为权属主体的缺失。从法律规定来看,《中华人民共和国宪法》第十条规定:“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自然地、自留地,也属于集体所有。国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用。”从该规定看,农村土地所有权的主体是“集体所有”。“集体”是什么?“集体”与“农民”之间是何种关系?这里的“集体”一般是指“农村集体经济组织”。结合《土地管理法》第10条的规定,“集体”一共有三种:“村农民集体”、“乡(镇)农村集体”、“村内两个以上农业集体经济组织”。可以说这种集体主体的虚拟和多样性,导致农村土地所有权主体模糊不清的现象严重,导致诸多损害农民土地承包经营权现象的产生。用农民自己的话说:集体所有就是大家所有,个人没有。解决所有权主体缺失的基本要求,就是应在宪法层面明确农村土地所有权的具体归属。一些学者提出将农村土地所有权性质确定为国家所有,再将农村土地承包经营权赋予永佃权的呼声,是可以考虑的一种解决所有权虚拟缺失的办法。
第二,表现为权属缺失物权法定的内核。农村土地承包经营权是新型用益物权,这一点《土地承包法》已有明确的规定,相信未来的民法典也会作出相应的规定。但根据物权法定原则,当事人不得创设与物权法定的内容相异的物权类型。而事实上,《民法通则》、《农业法》、《土地管理法》都明确规定土地承包方与发包方可以订立承包合同,约定双方权利和义务,显然与物权法定要求相违背。1999年最高人民法院《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定(试行)》第23条规定的关于农村承包经营合同的纠纷处理按违约责任处理的做法,农村土地承包经营人对其权利在效力上的非自由处分性和管理债权化的特点,使农村土地承包经营权的效力上欠缺物权法定要求,再加上农村土地承包经营权变动,还尚未建立登记制度,使其缺乏物权公示法定要求,必将导致农村土地承包经营权内容的不确定,效力的不稳定,权属的不稳定和交易安全无保障等问题[18]。要解决这一问题,必须从法律上明确农村土地承包经营权的物权的基本内容。
第三,欠缺土地征用补偿的规定。农村土地承包经营权保护的缺失还表现在宪法中没有规定征用土地时的赔偿或补偿的规定。实践中,我们经常发现因土地征用问题所产生的损害农村土地承包经营权的情况,一些地区甚至出现因土地征用问题而引发的农民与政府的冲突事件。征地是国家运用公共权力割让农村土地所有权和农村土地使用权的行为。即使农民的土地产权被界定得相当清楚,国家仍然可以运用权力改变产权的归属。这种以国家公共权力为后盾割让老百姓财产权的行为,历来是一个国家的宪法和法律规范的对象。[21]

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