关于印发《2012年全国普法依法治理工作要点》的通知
作者:法律资料网 时间:2024-06-25 13:30:04 浏览:9805
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关于印发《2012年全国普法依法治理工作要点》的通知
司法部
关于印发《2012年全国普法依法治理工作要点》的通知
各省、自治区、直辖市司法厅（局）、普法依法治理工作领导小组办公室，新疆生产建设兵团司法局、普法依法治理工作领导小组办公室，中央和国家机关各部（委、办、局）普法办公室，中直机关工委、中央国家机关工委普法办公室：
现将《2012年全国普法依法治理工作要点》印发给你们。请结合实际，认真贯彻落实。
二〇一二年二月二日
2012年全国普法依法治理工作要点
2012年是全面实施“六五”普法规划的关键一年，也是实施“十二五”规划的重要一年。2012年全国普法依法治理工作的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，认真贯彻落实党的十七届三中、四中、五中、六中全会精神，紧紧围绕党和国家工作大局，紧紧围绕稳增长、调结构、保民生、促稳定的总要求，全面贯彻“六五”普法规划和全国人大常委会决议，突出学习宣传宪法，深入学习中国特色社会主义法律体系和国家基本法律，弘扬社会主义法治精神，扎实推进普法依法治理工作，为促进经济社会科学发展、服务保障改善民生、维护社会和谐稳定、推进社会主义法治国家建设营造良好的法治环境，以优异成绩迎接党的十八大胜利召开。
一、大力加强以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系的学习宣传，为经济社会科学发展营造良好法治环境
1、深入学习宣传宪法和中国特色社会主义法律体系。坚持把学习宣传宪法放在首位，深入学习宣传宪法基本原则和基本精神，深入学习宣传中国特色社会主义法律体系形成的重大意义和基本构成，深入学习宣传国家基本法律的主要内容，进一步发挥法律在经济社会发展中的规范、引导和保障作用。积极利用“12·4”全国法制宣传日和各专项法律的宣传月、宣传周和宣传日等平台，组织开展好集中法制宣传活动，进一步形成全社会人人学法尊法守法用法的良好氛围。
2、深入学习宣传与加强和创新社会管理相关的法律法规。围绕加强和创新社会管理，深入开展维护国家安全、促进社会和谐稳定相关法律法规的学习宣传，深入开展社会治安综合治理和特殊人群服务管理相关法律法规的学习宣传，深入开展突发事件应对和信访、投诉、调解等法律法规的学习宣传，引导群众依法参与社会管理、依法表达利益诉求、依法解决矛盾纠纷，为加强和创新社会管理营造良好的法治环境。
3、深入学习宣传与保障和改善民生相关的法律法规。围绕人民群众关心关注的热点问题，深入学习宣传与收入分配、社会保障、安全生产、医疗卫生、食品安全和社会救助等相关的法律法规，坚持法制宣传教育群众与服务群众相结合，努力服务保障和改善民生。
二、加强重点对象法制宣传教育，推进全民法制宣传教育工作深入开展
4、深入推进重点对象法制宣传教育。认真总结“五五”普法期间，开展重点对象法制宣传教育工作经验，结合不同重点对象的特点和各地、各部门工作实际，组织开展适合不同重点对象需要的法制宣传教育活动。各地、各部门结合实际，确定具有本地、本部门特点的重点对象，开展好专项活动，推进重点对象法制宣传教育工作不断深入。
5、突出抓好领导干部和青少年法制宣传教育。认真落实领导干部学法用法工作制度，加大考试考核力度，增强考试考核的针对性，强化对考试考核结果的使用。结合不同年龄阶段青少年的特点，开展青少年喜闻乐见的学法用法活动，丰富青少年法制宣传教育内容和形式，组织开展全国青少年大型法制宣传教育活动。
6、推进重点对象法制宣传教育制度建设。修订完善各重点对象学法用法制度，建立健全重点对象学法用法工作考试考核指标体系，加强监督检查，推进重点对象法制宣传教育工作长效机制建设。
三、组织开展“深化‘法律六进’，服务科学发展”法制宣传教育主题活动，扎实推进“法律六进”
7、精心设计主题活动载体。围绕党和国家工作大局以及各级党委政府的中心工作，围绕稳增长、调结构、保民生、促稳定总要求，以“深化‘法律六进’，服务科学发展”育为主题，结合不同地区、部门、行业和单位特点，设计有特色、有针对性的法制宣传教载体。建立健全主题活动的推进措施，明确职责，落实责任，完善标准，量化指标，加强考核，确保主题活动顺利开展。
8、推进主题活动深入基层、服务群众。坚持面向基层开展法制宣传教育，广泛发动和组织法制宣传教育工作者、普法讲师团成员、普法志愿者深入基层、深入群众，组织开展形式多样的送法活动，把法律送到群众手中，满足基层群众的法律需求。
9、努力扩大主题活动的覆盖面。充分利用大众传媒，推动法制宣传教育向社会各领域、各行业延伸，扩大主题活动的影响；加强偏远乡村、新建社区、企业和单位以及非公企业、新社会组织的法制宣传教育，加强学校周边、城乡接边、集贸市场、流动人口聚居区等区域法制宣传教育，确保主题活动覆盖全社会。
10、健全完善各项工作制度。结合机关、乡村、社区、学校、企业、单位实际，建立健全“法律六进”工作制度，进一步规范“法律六进”内容、途径和方式，推进工作常态化，形成长效机制。完善“法律六进”的考核机制，加强监督检查和考核，确保“法律六进”取得实际效果。
四、深入开展法治创建活动，进一步推进全社会法治化管理水平的提高
11、扎实开展多层次多领域的法治创建活动。进一步推进法治城市、法治县（市、区）创建，明确创建目标，丰富创建内容；进一步推进依法行政示范单位创建，提高依法行政、依法管理和服务社会的能力；进一步推进“民主法治示范村”、“民主法治示范社区”等基层法治创建，促进基层民主法治建设。
12、健全完善法治创建工作考核考评体系。总结各地、各部门开展法治创建考核评价指标体系建设的好做法、好经验，进一步健全法治城市、法治县（市、区）创建、依法行政示范单位创建和民主法治示范村、民主法治示范社区创建考核评价指标体系，推进各项法治创建活动规范运行。
13、加大法治创建活动典型经验的宣传推广。组织开展法治城市、法治县（市、区）创建工作先进单位评选和第五批“全国民主法治示范村”评选；适时组织开展法治创建现场会和各项推进活动，总结交流开展法治创建活动经验；充分利用各种途径加大对法治创建典型经验的宣传，树立不同类型法治创建活动先进典型。
五、大力推进社会主义法治文化建设，努力营造人人学法尊法守法用法的良好氛围
14、建立健全社会主义法治文化建设推进制度。在认真总结各地、各部门开展社会主义法治文化建设经验，深入调查研究的基础上，制定并下发推进社会主义法治文化建设的指导意见，明确社会主义法治文化建设的工作思路和目标要求。
15、大力开展社会主义法治文化建设活动。坚持人民群众在法治文化建设中的主体地位，鼓励各类文化团体参加法治文化建设，充分利用文艺汇演、文学、戏曲、书画等多种形式开展法制宣传；坚持法制宣传教育与群众文化生活相结合，积极引导法治文化产品创作和推广，满足人民群众对法治文化产品的需求；充分发挥广播电视、报刊、网络和移动通讯等大众媒体在社会主义法治文化建设中的重要作用，推进社会主义法治文化的发展和繁荣。
16、加强法制宣传教育阵地建设。继续巩固和发展传统的法制宣传教育阵地，积极拓展新兴法制宣传教育阵地。进一步完善城乡公共场所法制宣传教育设施，大力加强法制公园、法制广场、法制长廊等普法园地建设，发挥城市、乡村公共文化场所如图书馆、文化场馆的作用，使其成为传播法治文化的重要阵地。组织开展“社会主义法治文化建设示范基地”推荐活动，在全国推荐和树立一批社会主义法治文化建设示范基地。
六、加强组织领导，推进“六五”普法各项目标任务全面落实
17、切实加强普法依法治理工作的组织领导。各地区、各部门及时调整完善各级普法依法治理领导机构和工作机构，健全工作制度，明确领导机构、各成员单位和工作机构职责，充分发挥职能作用，为“六五”普法规划顺利实施提供坚强的组织保障。
18、建立普法依法治理工作联系点。根据“六五”普法规划部署，通过各地、各部门推荐，建立全国普法依法治理工作联系点，以点带面，推进“六五”普法目标任务全面落实。各地各部门也要结合实际建立本地区、本部门普法依法治理工作联系点。
19、加强法制宣传教育队伍建设。配齐配强法制宣传教育部门工作人员，加大普法骨干培训工作力度；健全充实各级讲师团，组织开展培训和经验交流，加强工作指导；广泛动员社会各界积极参与普法志愿者活动，发展壮大志愿者队伍，建立健全普法志愿者管理制度，组织开展普法志愿者培训；协调有关新闻主管部门加强指导和规范，通过理论学习、业务培训等途径，提高法制新闻工作者的综合素质，增强法制新闻宣传的吸引力、感染力和有效性。
20、加强普法依法治理工作自身宣传和对外法制宣传。充分发挥舆论引导作用，加强媒体宣传，引导和运用各类新闻媒体，有计划有重点地组织好社会关注度高、社会影响大的大型法制宣传活动，扩大法制宣传教育工作的社会影响。
畅通普法依法治理工作情况的交流反馈渠道，建立健全信息报送工作情况通报制度。充分利用各种途径，广泛开展对外法制宣传。
广东省农村社区合作经济组织暂行规定
广东省人民政府
广东省农村社区合作经济组织暂行规定
广东省人民政府
第一条 为稳定农村经济秩序，健全农村社区合作经济组织，巩固公有制的主体地位，发展农村生产力，引导农民走互助合作、共同富裕的道路，根据国家有关法规，结合我省实际，制定本规定。
第二条 本规定适用于由原来人民公社“三级所有、队为基础”的体制经过改革而形成的农村社区合作经济组织（以下简称社区经济组织），包括在原生产队或联队（自然村）一级设置的经济合作社，在原大队（管理区）一级设置的经济联合社，在原公社（乡镇）一级设置的经济联合
总社。
第三条 社区经济组织是农村集体生产资料的所有者，是农村劳动群众在基本生产资料公有的基础上进行生产经营活动所形成的经济关系在组织上的体现。凡属于社区经济组织集体所有的土地、山林、企业及其他公共财产，受国家法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
第四条 县以上各级农业委员会和乡镇人民政府农村合作经济管理办公室，是同级人民政府管理农村合作经济的主管部门，负责办理社区经济组织的登记工作，维护其合法权益；搞好农村承包合同、发展规划、土地使用、劳动及财务的管理和内部审计；抓好农村经营管理干部、社干部
培训和会计辅导；开展农经服务，提供经营咨询，指导社区经济组织和广大农户搞好经营管理，提高经济效益。主管部门在管理中要贯彻国家有关法律和政策，完善统分结合的双层经营体制。
第五条 社区经济组织受当地人民政府的领导，服从上级主管部门管理，接受国家计划指导，在国家法律、政策规定的范围内因地制宜，自主经营，独立核算，自负盈亏；从实际出发，统分结合，双层经营；平等互利，按劳分配；民主管理，勤俭办社。
第六条 社区经济组织的规模和设置，在当地人民政府及上级主管部门的指导下，由本组织成员集体讨论决定。
第七条 社区经济组织的权利：
（一）对法律规定属于集体所有的土地、林木、山岭、草原、荒地、水面、滩涂、农业机械、农田水利设施以及建筑物和工业设备等生产资料拥有所有权；
（二）根据有关法规，制定本组织章程，对组织内部的经营管理享有自主权；
（三）对本组织所有的生产资料，有权发包给本组织成员或外来人员经营，并取得合理的收益；
（四）对国家所有而依法确定由集体经济组织使用的土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等自然资源，依法享有使用、收益的权利；
（五）依据国家计划和市场需求，根据当地的资源条件，有权与国家有关部门及其他经济组织签订购销合同或劳务合同，推销本组织的产品，输出或引进劳动力和科技人才；
（六）有权获得金融机构的贷款，接受社会的生产扶持或馈赠；
（七）有权按规定确定并实施本组织内部集体收益的分配；
（八）有权拒绝不合法的收费和摊派；
（九）法律、法规规定的其他权利。
第八条 社区经济组织的义务：
（一）遵守国家法律、法规和政策，并以本组织所有的财产（不含土地）承担民事责任；
（二）积极完成国家农产品定购任务和照章纳税；
（三）发展集体经济，增加公共积累，巩固和加强公有制的主体地位，做好必要的管理协调和服务工作，支持农户开展生产互助活动，搞好家庭经营；
（四）依法保护集体所有的或国家所有由集体使用的生产资料；
（五）根据国家有关法规和政策，落实合理的社会负担，支持公益事业和办好社员福利事业，做好五保人员和困难户的供养扶持工作；
（六）依法做好资源开发利用和保护的规划，搞好环境保护，制止滥伐滥垦和乱采乱捕，防止废水、废气、废物等污染环境，保护生态平衡；
（七）协助当地政府和村民自治组织对社员进行政治思想教育，搞好农村社会主义精神文明建设；
（八）按照有关规定进行组织登记，申报经济活动情况，接受主管部门的检查、指导；
（九）法律、法规规定的其他义务。
第九条 社区经济组织应调动社员从事家庭经营的积极性，并发挥集体的优势，统一经营好集体经济中原已形成一定规模和生产能力、不宜分散经营的项目；发展多种形式的经济联合或专业合作，合理开发当地资源，开拓新的生产领域，发展新的集体经营项目。
第十条 社区经济组织必须搞好合同管理工作。土地等生产资料及其他经营项目在承包经营后，其所有权和性质不变，承包方只享有合同规定的经营权。经营项目的发包，必须经本组织成员民主议定，由社委会具体组织实施，由社长代表发包方与承包方签订承包合同，并到农村承包合
同管理机关办理鉴证手续。
第十一条 社区经济组织必须搞好土地管理：
（一）维护土地公有制，防止任何单位和个人非法转让、侵占、买卖或破坏集体土地；
（二）完善土地承包经营制度，合理确定土地的承包经营期限和使用方向，及时调整承包期满的土地，经社员讨论同意后，把过于零碎分散的地块适当调整连片，以利耕作；
（三）逐步推行土地达标承包制度，制订奖罚措施，鼓励承包者增加投入，保护和培养地力，鼓励推广优良品种和先进科学技术，提高单位面积产量；
（四）保护土地资源，对合同期内搞掠夺性生产或丢荒土地的承包户，责令其赔偿损失或复耕，并按合同规定完成国家任务和集体提留，对拒不复耕者及时收回其丢荒地另行处理，对“农转非”人员及丧失生产经营能力者所承包的土地，及时调整给他人承包经营；
（五）因地制宜逐步发展种养业的适度规模经营，凡是开发性生产所使用的土地，应实行统一规划，适当连片开发，由农户或联户、专业队承包经营或管理；
（六）允许社员在承包期内，有偿转让其土地承包经营权或转包其承包的土地，但必须经社委会同意并按有关规定办理手续，不得转作非农用地。
第十二条 社区经济组织必须搞好企业管理：
（一）实行统一经营的社办企业，应完善企业内部的经营管理，落实岗位责任制，搞好经济核算，抓好产品质量和新产品的开发，努力提高经济效益；
（二）实行承包经营责任制的社办企业，不论采取何种承包形式，都应遵循公平竞争择优承包的原则，防止少数人仗权承包或垄断承包；
（三）完善社办企业承包合同的有关条款，确保企业的集体所有制性质不变，确保集体经济利益不受损失，确保企业固定资产保值，保证承包者根据合同规定行使生产经营自主权；
（四）社办企业实行股份制，必须由社员大会或社员代表大会按有关政策讨论决定。
第十三条 社区经济组织必须搞好财务管理：
（一）建立财务计划预算和经济核算制度，定期进行经济分析，提高生产经营效益；
（二）建立资产积累和管理制度，定期清产核资，确保集体财物的合理使用和固定资产的折旧更新，确保集体积累逐年增加；
（三）建立财务收支审批和民主理财制度，定期公布财务帐目，接受社员监督，防止贪污、挪用，严格控制非生产性开支；
（四）建立清收合同承包款（物）制度，确保各业承包合同应收款（物）按时兑现；
（五）建立合作基金会，开展集体内部资金融通，管好用活集体资金。
第十四条 社区经济组织必须搞好劳动管理：
（一）建立劳动义务工制度，组织社员搞好公共事业建设；
（二）建立劳动积累工制度，通过劳动积累的办法，增加对农业的投入，搞好农田水利建设，不断改善生产条件，发展壮大集体经济；
（三）建立农村劳动力进出登记和有关管理制度，积极组织富余劳动力开拓新的生产经营项目或合理输出。
第十五条 社区经济组织必须正确处理国家、集体、个人三者之间的利益关系，协助有关部门落实国家计划，教育社员完成农产品定购任务；协调社内各业之间、社员之间的利益关系，搞好集体经济收入的再分配。
第十六条 社区经济组织必须搞好社会化服务工作。对生产和建设规划、农田作物布局、排灌、机耕、植保、关键技术措施等，要力求做到有利生产，统一安排，并逐步创造条件，联合其他专业性服务组织，为社员提供技术指导、良种、生产资料供应和农产品的贮苦藏、运输、加工、
销售等服务。
第十七条 凡户籍在当地社区范围内，年满十六周岁的农民，承认社章并承担相应义务者，经社委会同意，均可以成为户籍所在地经济合作社（或经济联合社）的社员。户口迁出者，除社章另有规定外，其社员资格随之取消；其权利、义务在办理终止承包合同、清理债权债务等有关手
续后，亦同时终止。
第十八条 社员在生产经营活动中有如下权利和义务：
（一）有权在国家计划的指导下，合理安排生产经营活动，决定生产经营方式和规模，同时有完成国家定购任务和集体提留的义务；
（二）在完成国家定购任务后，有权自销其余的农副产品；
（三）有权与社区合作经济组织签订各种形式的承包合同，有权与其他经济组织签订购销等经济合同，同时有全面履行合同的义务；
（四）有权在自愿互利的基础上参加各种形式的经济联合或专业合作组织，有权购置所需的生资料，从事生产经营活动，同时有依法登记、纳税的义务；
（五）有权按社章规定享受集体富利和集体收益分想，同时有义务遵守社章，按规定交纳公积金和公益金，完成劳动义务工和积累工，维护社区经济组织集体利益；
（六）有权在社员之间进行换工或互助活动，也可以依照国家法律和政策规定雇请帮工；
（七）有权将无力经营或经营不善的承包项目转包或转让给有经营能力的单位和个人，但必须征得发包方的书面同意并办理有关手续；
（八）法律、法规规定的其他权利和义务。
第十九条 社区经济组织的最高权力机构是社员大会或社员代表大会。由社员大会或社员代表大会民主选举产生若干人组成社委会管理社务，并选出社长主持日常工作。社委会干部的任期一般为五年，称职者可连选连任，不称职者可经过社员大会或社员代表大会进行罢免。
第二十条 社委会负责起草和修改社章，拟定经济发展计划、工作计划和财务收支计划，提交社员大会或社员代表大会审议通过；召开社员大会或社员代表大会并报告工作，贯彻执行大会作出的各项决议；处理社务，行使社区经济组织的经营、管理、协调、服务等职能；挑选和聘任社
办企业的厂（场）长、经理；向当地人民政府及上级有关部门反映社员的意见和要求，维护集体与社员的合法权益。
第二十一条 社委会必须建立、健全岗位责任制和任期目标责任制，公诸于众，接受社员监督。
第二十二条 社委会干部的报酬，可以实行定额补贴（工资）加奖励等办法。具体补贴标准和奖励办法，由县一级主管部门根据当地实际情况作出规定。
第二十三条 各级人民政府以及有关业务部门，要采取相应措施，从政策、财力、物力和科技等方面，鼓励、指导和帮助农村社区合作经济的发展。
第二十四条 省农业委员会可根据本规定制定社区经济组织的登记办法和乡（镇）经济联合总社的管理办法。
第二十五条 本规定自1990年6月1日起施行。
1990年5月10日
我国农村法治的困境与解决方略研究
李 长 健
（华中农业大学文法学院，湖北 武汉 430070）
(本文发表于《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2005年第5期)
[作者简介] 李长健（1965-），男，苗族，湖南湘西人，华中农业大学文法学院副教授，武汉大学国际经济法学专业博士生，主要从事国际经济法和“三农”法律问题研究。
[摘 要] 农村法治在我国法治进程中具有重要地位。法治是需要法治基础的，对法律基础的再认识是我们推演农村法治困境的前提；多年来农村与城市在经济、政治、文化、社会生活等多方面的差别决定和影响着中国法治建设的二元状态。鉴于我国是一个传统农业国家、农村人口众多和农村社会主体法治意识不强等原因，农村法治在社会整体转型的特殊时期面临着法治困境，需要我们从整体性和差异性着眼探寻现代农村法治的建立，找出现代农村法治的解决方略，以期建立现代整体法治社会。
[关 键 词] 农村法治 困境分析 方略 维护机制
法治，是一种治国模式、治国方略，实指“依法而治”、“法律至上”。这种“法律至上”的观念在中世纪就已提出，其对现代社会发展具有极为深刻的意义。我国虽在先秦时期由法家提出过“依法治国”，但根深于国民中的传统人治意识与现代意义上的法治有相当大的差别。实现法治，特别是农村法治，需要良好的外部资源，并需要进行多重的整合。农村法治，是我国社会主义法治的重要组成部分，是我国法治建设中的重点、难点和焦点。在我国，要摒弃千余年封建“人治”思想的影响，实现由“乡士社会”向“法治社会”的转变，没有农村法治的系统推进和整体实现是不可能的，农村法治是我国法治实现的基础。
一、现状剖析：我国农村法治现状的理性思考
由于长期以来的城乡二元治理结构，我国法治在城市和农村的外延资源不尽相同，我们需要在法治整体性的基础上，区别认识其各自特殊性。农村是人们最基本生活资源的终极来源地，农业是整个国民经济的基础产业；我国农村面积占全国领土的90%，农村人口占全国总人口的70%以上，等等特殊性可以看出农村法治建设的重要性，可以看出如果没有我国农村这个最大社会区域的法治化也就没有整个国家的法治化。因此，对农村法治现状的分析是农村法治走出困境的基础性工作。法治是国家严格依法治国所形成的理想状态，是法律在国家领域内和国家意义上的现实化。法治社会是法治国家基础上所追求的一种理想社会状态，它需要相应的基础：主体意识、经济基础、民主政治、现代文化、社会和谐等。我们分析农村法治现状也要从这几个相关方面入手。
第一，农民法治主体的不足——农村法治的主体障碍。法治主体是实行法治必需解决的理论与实践前提。在民主政治国家，法治的主体只能是人民。就我国而言，法治的主体只能是广大人民群众，在农村，就是广大农民。农民是中国社会最大的群体，是中国法治主体的基础。作为法治主体的农民存在的不足，已成为农村法治推进的阻碍因素。
1．农民法律意识的淡薄。农民的法律意识是其关于法律的心理、知识、观念和思想的总和，体现其对法律现象的认知与评价。改革开放以来，我国农民法律意识的增强与经济发展水平的提高没有形成合理的正相关关系。一些地区农民法律意识没有随经济的增长和我国立法步伐的加快而明显增强，表现于农民对权力的崇拜、权利义务的模糊、主体意识的淡漠和法律知识的缺乏等。当自身权利被侵害时，要么浑然不知，以“法盲”、“法愚”的形态展现于社会；要么屈从于权威，忍气吞声；要么置法律规定而不顾，“以暴制暴”。“哀其不幸，怒其不争”，往往成为法律工作者给农民“法肓”的真情告白。农民法律意识是农民法律行为的直接支配因素，是法治舆论力量的基本来源。其法律意识的状况已成为农村法治进程的硬约束。
2．农民法律知识的缺乏。法律知识就是法治力量。法治化过程中，在预先的良法规范下人们对法律知识掌握的多少，既影响对自己权利合法维护，又影响自己对法律的遵守。农民法律知识的缺乏不仅严重影响其法律意识的增强，而且严重影响其行为。农民依赖于各类权威的维权活动模式与信任法律权威所要求的现代法律裁决方式迥然不同。农民很少知道自己的权利；在对权利义务系统的理解中，义务是主词，少有权利的知识和观念，“权大于法”是农民心中的“图腾”，他们往往感到需要“关系”、“金钱”和“权力”，不需要法律，视法律为外物，崇尚“无讼有德”，无视或排斥法律权威。现实生活中，才会出现刑事案件也会有“和解”或用“族规”解决的情况，才会出现“相信权力”而“不相信法律”的现象。农民法律知识的缺乏，使农村宗法势力有了生存空间，强化了农村法治的障碍。
3．农民法律能力的不强。农民法律能力是指农民运用法律知识，借助法律制度维护自己权利，履行法定义务，实现自己利益的能力。如果说农民法律知识改变农民法律命运的话，那么农民法律能力将在一定程度上决定农民法律命运。“书本的死法”要变成“现实中的活法”，需要法治主体在现实中很好地运用法律。农民法律能力不强集中地表现于法律意识淡薄导致的漠视法律、法律知识缺乏导致的无视法律和法律实践的缺乏导致害怕法律。
第二，经济发展的落后——农村法治的物质障碍。基础不守，地动山摇。农村法治的基础同样有如此的表现。历史已经证明，现代法治社会的基础是市场经济。换句话来说，只有市场经济才是法治社会发展的经济基础，是法治建设的经济动力。农村法治的基础就是农村经济，是农村市场经济，农村经济的状况决定着作为上层建筑的组成部分——农村法治的演进。目前，我国农业正处在由自给自足的自然经济向社会主义市场经济的转变和从传统农业向现代农业的转变过程中，农村经济还相当薄弱，远远落后于市场经济的需要。在此状况下，人们过着较封闭的自给自足的生活，对法律需求不高，对法律调节社会生活的要求不高、不迫切。薄弱和落后的经济基础决定了农村法治进程处于先天需求的不足和后天发展的障碍。大多数农民对法律不了解，法制教育匮乏。法制教育的匮乏源于农民文化知识的匮乏，农民文化知识的匮乏源于农民文化水平的低下（目前，占全国90%以上的文肓和半文盲在农村，农村九年制义务教育在大多数农村仍无法真正落实），农民文化水平低下源于农村经济的落后。如此循环看来，农村法治就缺乏茁壮成长的土壤，缺乏法治社会所要求的市场经济基础。农民对纠纷的解决途径往往普遍选择村干部调解或和解的方式。农民的低收入和贫困阻碍了农民选择成本较高的诉讼程序，使人们对诉讼望而却步，不到万不得已决不“告官”。农村司法资源严重不足，办案经费的缺乏，使“人情案”、“金钱案”、“创收案”较盛行，严重损害司法机关的形象，进而影响人们对法律权威的看法。长此下去，法律的权威、法治的建设会受到严重的损害，人们对社会关系的调整就只能“回归”到人治的老路上去。
第三，村民自治制度实践的缺陷——农村法治的民主政治障碍。法治是以政治民主作为基础的，法治建设需要社会绝大多数成员的共同参与。我国农村政治民主的标志是《村民委员会组织法》。《村民委员会组织法》为农村实行民主管理、民主决策、依法治村提供了法律保障。农村基层由群众按照法律规定设立村委会，自己管理自己的基层事务，已成为我国解决农村基层直接民主的一项基本政策，成为一项农村基层民主的重要制度，是农村政治民主的具体体现。随着《村民委员会组织法》的颁布，我国农村政治民主程序从制度上得到了根本性改变，取得了一定成功，积累了相当的经验。但从农村法治要求的标准来看，这种好的制度安排在实践中尚有较大的缺陷，已成为农村法治进一步推进的障碍。主要表现在：（1）基层政权对村民自治制度的“过度侵蚀”。农村乡镇政府、党组织往往会无视村民自治的制度安排，进行“权力干涉”，使村民自治的民主制度无法真正实现。（2）村民委员会的法律地位仍然不太明确，且无法依法保障。如与村党支部的关系、与乡镇基层政府等政权组织的关系不顺，导致以“党代民”、“以政代民”的问题十分严重。（3）村民委员会的议事、决策民主程度仍不高，对村干部没有硬约束，使村民自治流于形式。村民自治成为村干部说了算，无法真正体现政治民主的本意。（4）村民自治在一些地区超越了经济发展的水平，成为“乱哄哄的民主”。民主是需要经济基础的，如前所述，我国农村很多地区的经济条件还不能满足村民自治的需要。民主在贫困经济的“挟持下”不得不低下“高贵的头”。村民的民主意识被贫困的经济状况所左右，才会出现“贿选”、“家族控选”等不和谐的现象。（5）村民民主自治的积极性、主动性不高。民主是有成本的，民主更要为社会主体带来利益。目前，我国村民的民主意识走向两个极端，也有村民自治带来的好处不明显的原因，有经济原因导致农民参与基层民主的途径和能力有限等多种原因。
第四，传统农村文化的不足——农村法治的思想障碍。中国的传统文化以儒家学说为思想根基，强调人治而轻视法治，漠视法律的地位和作用，把治理国家的好坏寄希望于“清官”、“圣君”、“贤达”。我国农村深深受到中国传统文化的影响。这种农村一直以来以宗法观念为中心，强化“人治”传统，视法律为统治工具，与法治所要求的全社会树立法律至上、权利本位、权力制约和公正、平等等法律理念相违背。长期以来，大量的制定法在农村被“宗法”、“土政策”所规避，众多纠纷游离于法院之外，轻视法治、漠视权利观念盛行。民间文化、宗教信仰、传统宗法组织等在农村社会生活中不断表现出强大的生命力。
第五，法治秩序的缺位——农村法治社会环境基础的障碍。法治社会是高层级社会，需要相应的社会秩序为基础，需要一种现代和谐社会秩序相呼应。法治化不仅意味社会治理结构的变化，而且带来社会秩序的变化，这种社会变迁的顺利实现，伴随旧秩序的打破和新秩序的建立。但在我国农村，新的秩序尚未建立。依法而治，维护和发扬人类美德，追求和谐有序的社会秩序，仍是人们奋斗的目标。法治秩序的缺位，使城乡之间由分割走向协调处于困难的境地。随着农民之间两极差距的拉大，社会矛盾的增多，用法律来协调利益、和谐农村内部之间和农村与城市之间的和谐秩序显得尤其重要。
二、困境分析：我国农村法治困境的合理解读
法律是维护社会秩序的制度，一直以来中国农村依靠的是熟人社会的宗法以及村干部的权威等形式去解决社会生活中的问题。一位美国的诺贝尔经济学奖获得者曾说过“中国不缺少经济学，缺的是法律”，[1] （第11页）可见法律在中国的重要性。我国农村一般都属于经济发展相对落后、生活水平差的地区，通常人们首先都会想到先发展这些地区的经济，然后才会有其他的诸如法律意识、社会结构等因素的考虑，因此我们在分析农村法治的困境时，首先从经济方面去解析。
第一，农村法治成本与收益的经济学分析——经济困境解读。我国自改革开发以来，相继制定了许多法律，为经济建设给予了良好的制度支撑，然而这些制度一直都无法在农村很好的实行，不能发挥其应有的社会效益，很重要的一点就是守法的收益小于成本。首先从成本与收益角度分析。成本与收益是经济学考虑的重点问题，在实行法治的时候也必须考虑，因为人都是社会经济人，人们在进行社会活动时总会对成本和收益进行一番盘算，如果守法的成本大于收益，则必然会选择其他途径解决问题。选择法律的成本包括：社会成本、经济成本以及可能的司法腐败所带来的成本。[1] （第11页）我国农村面积广大，居住较为分散，村民的接触面也相对狭窄，通常发生的纠纷在群族邻里之间，彼此之间熟悉，而且可能有一定的连带关系。“熟人之间一般不需要法律，或者需要很少的法律”[2] （第110页）因此村民之间诉诸法律会承受相当大的社会成本，而其承受的其他成本也是非常大的。在成本与收益权衡之间，村民往往选择眼前成本小的非讼方式。其次，从制度基础分析。法经济学认为法治应以市场经济、财产权制度和完善的契约等为基础。按照亚当·斯密的观点，实现人们安居乐业、民富国强的法律条件是建立完备的财产权制度、契约制度和保障公民自由、适当政府形式。[3] （第48页）70年代末，中国农村改革才实行了家庭联产承包责任制，农民才有了一定相对的财产权，而我国的财产权制度仍旧是极不完善的，如现行的农村土地承包制，由于相应财产制度的缺失，往往导致许多地方农村土地的不稳定性，甚至公权力的滥用，影响了法律的权威。从自然经济和计划经济发展而来的农村经济自然缺乏市场经济生存的土壤，即使政府在大力推进市场经济，其作用也是十分有限的。我们知道：市场经济是以“契约”为基础的；我国农民所具有的非市场个体性限制了其成为“契约”的一方主体；以其他诸如血缘、宗亲等关系为基础建立的社会关系，抑制了中国农村的法治化。通过以上简单的解析，我国农村实现法治化存在的生产力、经济、制度等方面的困境整体影响了农村法治的建设，使农村法治成为我国法治的桎梏。
第二，乡土自生秩序与现代法律秩序的冲突——社会困境的解读。哈耶克把秩序区分为三种：一是纯自然的自生秩序，二是理性设计的人造秩序，三是人之行为但非人之设计的社会自生秩序。[4] （第81页）我国乡土自生秩序受传统文化的积淀，已经深深植根于人们心中，遇见纠纷问题通常寻求私力的救济或者家族的权威等形式成为农民自然而然的选择，而目前社会发展需要进行法治建设，这就必然对原生社会秩序产生冲击。如果一种法律制度发生急剧的变化，随之必然会出现关于法律权威性的渊源的合法性问题，法律中大规模的革命性变化实际上是“不自然”的。[5] （第11-12页）这里有一个理性设计的人造秩序嵌入自然秩序中的问题。中国特色的法治进程更体现出人造秩序与自生秩序的互融问题，人造秩序向自生秩序合理转化问题。真正的法律其实是构成一个有序化的社会所遵循的规则，从根本上来说是那些由一系列习惯、惯例、礼仪等组成的规则体系，它们才是一个内部秩序生成所要遵循的，[4] （第92页）哈耶克的思想在我国农村现实中得到充分的体现。社会的发展对原生秩序进行改变，也即第三种秩序，人之行为但非人之设计的社会自生秩序，需要对乡土自生秩序进行协调引导，最终产生一种乡土内生的现代法律秩序。目前在我们社会转型的特殊时期，城乡交流的增加、国际间交往频繁、农村生产力急速发展、许多农民进城成为农民工，均会加速他们接受法治思想，进而提速农村法治秩序的建立。
第三，法文化与法制度的双重不足——文化与制度困境的解读。法文化是社会文化整体中的重要组成部分，主要包括潜于人内在的隐文化和嵌于社会外在的显文化。隐性法文化是指人们的法律思想、意识。其包括不同的层次内容，法律意识应是主要的表现层次。法治社会需要人们不仅要守法，而且应该从运用法律保护自己的权益发展到运用法律主动维护社会公共利益，这一点在我国农村尤其缺乏。显性文化则表现为法律制度、法律设施和法律组织等。我国相继制定了一些治理农村的法律制度，这些制度与深根于农村的潜规则往往会发生冲突，进而会影响其效力。与此同时，我国有关农村的法律又以行政法规或地方性法规形式出现的较多，层级较低。这些法律制度不能一次性改变隐性文化层面的潜规则，需要经过多元、长期的竞争，反复、不断的搏弈，使这些法律制度获得正当性的认可，并被农村社会所遵守。这将是一个漫长的过程。法律制度如果不能与潜在的隐性文化相吻合则会导致法律正当性的否定。从另一个层面看，法治化还需要司法的独立、法律组织的健全、相应监督体系的制度完善，而我国农村法律服务所极为缺乏，法院也基本建立在县级及县级以上，其经费也十分缺乏，需要当地财政拨款支持运作，这些必然影响法院审判的独立性和公正性，进而影响人们对法律的评价，使农村法治文化的生长不断受到其他因素的挟持，导致其从内、外两个层面上走入文化困境。
三、路径选择：我国农村法治困境的解决方略
法治是中国社会转型的必然选择，也是世界发展趋势的必然要求。在我国农村社会正处于转型的特殊时期，我们应抓住这个关键时期，作好法制的实施工作，力求走出农村法治的困境，从而建立农村法治社会。
第一，农村法治主体的培育。农民是农村法治的重要主体，是农村法治实现基础的基础。改革开发以来，中国农民创造了村民自治、依法治村这种适合农村经济社会发展状况的管理形式，使中国农村逐步由“政治秩序”向“法治秩序”取向转变。在这一转变过程中，进一步提高农民的法律意识和素质，努力改变其缺乏适应现代民主法治需要的主体意识和缺乏独立人格的自主能力等状况已成为农村法治面临的重大挑战。农村法治与农村其他建设一样，没有农民的参加是不可想象的。实践中，我们应按法治的标准要求，在提高农民教育水平的同时，进行必要的法制教育，不断培养其法治主体意识，增加其法治主体的知识，强化其法治主体的能力。
第二，农村法治的模式选择。模式的选择对实施的结果具有决定性意义。首先我们需明确中国农村法治的实施模式。诸多学者对中国法治模式做过多角度的探讨，其中：有学者认为中国法治建设应选择政府推进型与社会演进型的法治；有学者认为中国法治只能是政府推进型，也有学者认为只能是社会推进型；还有学者认为中国法治应该走政府推进型与社会推进型相结合的道路，以政府推进法制的改革为主导，辅之以社会民间自然生存的具有现代法制精神的制度、规范和力量；可谓见仁见智。我们认为农村社会有其自身的特点，必须以整体性和差异性的眼光去审视这个问题，就目前而言政府推进肯定是必要的。因为我国农村社会受“人治”思想影响深远，对“政府权力”往往较为敬畏，通常这样的模式推进效果也较为明显。但仅靠政府推进是不够的，农村社会有其自身的秩序和发展规律，我们需要培养法律在农村生存的现实基础，实现法治秩序与社会自身秩序的融合，这需要一个漫长的过程。在社会转型、城乡结合更为紧密的今天，我们不仅必须注意城乡法治的整体性问题，还必须注意农村内生法治力量的培育与壮大。因此，我国农村法治应走政府推进为基础，结合社会与民众内在推动演进的道路。
第三，农村法治基础的加强。建立法治社会需要相应的基础，包括经济基础、民主政治、现代文化和社会和谐。如果没有良好的基础，即使政府强力推行效果也是暂时的。经济基础、民主法治、现代文化对农村法治的重要性是显而易见的。社会和谐对法治社会建立亦是至关重要的。据调查，农村人员无视法律直至犯罪的原因许多是由于贫富悬殊，从而产生了“仇富”心理，并在此心理推动下走向法治社会的反面。另外从法律的价值来看还应包括宽容，法治社会要求社会道德维护，法治社会也是以发扬社会美德为目的。这四个基础是相互的，其中以经济基础为起点，以社会和谐为落脚点，最终构建一个和谐的法治社会。
第四，农村法治维护机制的完善。[6] （第128-167页）一个和谐的社会需要一定的机制维护，法治社会更是如此。首先，约束政府权力、依法行政，完善行政执法制度。政府代表国家行使权力，其权力既便是由法律授权也需要由法律来限制，同时政府又为法律提供强力支持，政府必须为全民树立守法形象，从而维护法律的权威。农村还有村干部问题，村干部某种程度代表着政府和法律的形象，必须提高村干部的法律意识。其次，坚持司法独立，完善司法制度。法治社会里只有坚持司法的独立性，才能维护法律的公正、公平。我国一般法院设在县上，几个乡镇合一个法院，经费又由当地财政拨款，这样就势必使其地方权力与法院建立千丝万缕的联系，必然干扰司法独立判案，从而使农民寻求法律救济的成本加大。为保证司法独立、维护法律权威、提高司法效率，对农村基层司法组织的合理架构是必需考量的问题。一些如巡回法庭、临时法庭的措施可进一步完善实施。最后，完善法律监督体系。法律监督包括司法对其他机构的监督，也包括外部对司法监督，还需相应的社会监督。法律监督应制定或完善相应的监督制度，如完善冤假错案责任追究制度、行政执法责任制度和考核评议制度，尽快出台监督法以完善监督体系。
结束语：农村法治化是农村社会发展的必然，面对发展中存在的问题，必须在发展中解决。实现和谐法治社会要求我们从社会整体和城乡差异的实际探寻走出农村法治实施的困境途径，期望更多人士能关注并参与到中国农村法治进程中来。
[参 考 文 献]
[1] 此乃莫顿·米勒（美国芝加哥大学经济学教授，1990年诺贝尔经济学奖获得者）所言, 转引自周林彬著.《法律经济学论纲》[M]. 北京：北京大学出版社, 1998.
[2] 费孝通. 乡土中国与乡土重建[M]. 北京：时代风云出版社, 1993.
[3] 张乃根. 法经济学——经济学视野里的法律现象[M]. 北京：中国政法大学出版社, 2003.
[4] 高全喜. 法律秩序与自由正义[M]. 北京：北京大学出版社, 2003.
[5] 伯尔曼. 法律与革命——西方法律传统的形成 [M]. 贺卫方等译，北京：中国大百科全书出版社, 1993.
[6] 于向阳等. 法治论[M]. 济南：山东人民出版社, 2003.
On the Dilemma and Strategy of Rule of law in Chinese Countryside
LI Changjian
(School of Law and Literature, Huazhong Agriculture University, Wuhan 430070, Hubei, China.)
Biography: LI Changjian (1965--), male, Associate professor of School of Law and Literature, Huazhong Agriculture University, Doctoral candidate, majoring in international economic law in the Institute of International Law of Wuhan University.
Abstract: Rule of law in the countryside plays an important role in the process of rule of law in China. It is necessary for us to learn the base of rule of law, which is the premise of the conclusion of the dilemma in promoting the process of rule of law in the countryside. And it is the difference in the fields of economy, politics, culture and social life between the city and the countryside that determines the dual systems of rule of law in China. Rule of law in the countryside has been experiencing many difficulties at the period of social transformation. So it is necessary for us to go from the whole and diversity to search the strategy of the establishment of rule of law in the countryside, so that we can form the society of rule of law on the whole.
