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中小企业信用担保的问题及对策

　　　　　 　 冯兴吾　李冰　刘金海


内容摘要：以信用担保为中介的中小企业信用担保机构主要发展和成熟于欧美、日本等国家。20世纪90年代以来，我国各地迅速涌现各有特色的中小企业信用担保机构，创造了一定效益，但由于多种原因，也制约着其本身的进一步发展。本文重点分析了中小企业信用担保机构目前存在的重要问题，结合实际提出了建立在保项目的预警系统，健全审保偿分离制度，完善反担保措施，实行风险分但、资金补偿、建立和健全中小企业信用担保体系等对策。
关键词：中小企业　担保　问题　对策

　　目前，我国中小企业已超过800万家，占企业总数的99％。中小工业企业在全国工业总产值和实现利税中的比重已分别达到60％和40％，其提供的就业岗位更占到全国城镇就业总数的75％，中小企业在国民经济中已起到举足轻重的作用。信用担保在经济活动中引导社会资金特别是银行信贷资金向中小企业倾斜，为合理配置社会资源发挥了重要作用。我国中小企业信用担保虽起步较晚，但发展较快，已成为一个新兴的行业。央行有关资料显示，截止到2002年9月末，国有独资银行对中小企业的贷款余额为3.7万亿元，占各项贷款余额的53％。但由于立法相对滞后等原因的制约，中小企业信用担保业还未能得到健康有序的发展。本文拟从我国中小企业信用担保存在的主要问题，提出风险防范对策，以促进担保业走上健康发展的轨道。
　　一、中小企业信用担保存在的问题
　　1、规模较小、出资分散、风险增大。地方政府按县区设立担保基金，决定了担保机构的小规模和大数量。有的基金只有几百万，大部分企业互助基金规模较小，很难得到银行的信任。如2002年9月11日正式注册的宣城市中小企业信用担保公司是宣城市国诚投资有限公司投资设立的，隶属于市政府，归市经贸委管理，市财政局监督，首期注册资金也只有人民币600万元。2000年7月，全国各地建立的担保机构有200家，但至2001年7月，担保机构已膨胀到800余家，且机构数量还在加速扩张，机构数量如此超常、无序地增长，其背后必然隐藏着巨大的风险。
　　2、资金来源的单一。大部分中小企业信用担保公司以政府财政资金为主，只有少数地区设有民营担保公司。由于中小企业量大面广，而且需求是多种多样的，政府出资的政策性担保远远满足不了中小企业担保的需要。而且地方财政担保基金大部分是一次性注入，规模又小，缺乏资金补偿机制。现在许多地区银行不愿意为中小企业提供贷款，其中一个重要的原因就是担保规模较小，没有补偿机制。
　　3、政府不适当干预和政策的不连续。我国目前的中小企业信用担保机构是在各级政府的直接支持下建立的，如果政府行为得不到制约，政府就可能会以出资人身份不适当干预担保业务活动，信用担保就会重蹈政府干预贷款的覆辙，出现各种形式的指令性担保。虽然政府提出要减少行政干预，实行公司化运作，但是领导说了算、领导定项目造成呆坏帐的现象还广泛存在。另一方面，信用担保机构又离不开政府的支持，尤其是资金上的支持。如果政府对中小企业的政策发生调整，或者减少对担保机构的资金注入，担保机构就难以为存。
　　4、缺乏一定水准的专业队伍，尤其是既懂经济、又懂法律的复合型人才。由于近年来的盲目扩张，担保机构缺乏一定水准的专业队伍，不少地方政府出资的担保机构可以说是政府官员从事担保，很难说了解担保业务。而担保品种的设计和开发、担保风险的控制都是依靠专业技术、专家队伍和经验来实现的。目前专业知识和经验的匮乏，严重制约着中国担保业的发展。有些担保机构由于管理人员缺乏风险意识和识别、控制风险的有效手段，已出现因代偿过多，无法履行保证责任，进入清算破产程序等严重后果。
　　5、中小企业信用观念淡薄，诚信意识差。我国中小企业面广量大，虽然不乏信用优良的企业，但从整体而言，由于整个社会信用问题没有得到根本改善，对借款人或被担保人缺乏严格的监督制约机制和惩罚制度。有的中小企业管理混乱，会计制度不规范；有的缺乏偿债意愿；有的采取非正当手续“逃、废、甩、赖”债务。
　　6、银行和中小企业信用担保机构的权利与义务不对等。在担保风险的分担上，协作银行往往只享受权利而不愿承担义务或少承担义务，即要求中小企业信用担保机构承担100％的风险；在保证方式选择上，协作银行则要求中小企业信用担保机构承担连带责任保证，中小企业信用担保机构处于被动地位；在税赋的承担上，中国人民银行虽然先后下发了《关于进一步改善中小企业金融服务的意见》、《关于加强和改进中小企业金融服务的指导意见》，也和国家税务总局联合下发了《关于中小企业信用担保、再担保机构免征营业税的通知》。但是，中小企业信用担保机构担保人民币100万的收益只是银行的10分之一，而风险却是银行的10倍。
　　7、缺乏对担保机构的法律规范。从国内担保业的法律环境看，全国人大常委会于1995年6月通过了《中华人民共和国担保法》，并于同年10月1日起生效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》也于2000年9月由最高人民法院审判委员会第1133次会议通过，于同年12月13日施行。但是《中华人民共和国担保法》的立法背景是为了解决企业间债务及保护银行的债权，立法的目的是为了保护债权人的利益，对担保人的权益保护显然不够。因此，对中小企业担保机构的法律地位、服务对象、支撑体系和运作规则必须有专门的法律、法规加以调整。虽然自中小企业信用担保试点以来，原国家经贸委和财政部发布了有关中小企业信用担保的管理办法，但是这些部门规章立法层次相对较低，效力有限，难以对担保业整体和该行业所涉及的社会关系进行全面规划和调整，难以为中小企业信用担保提供有效的政策支持和法律保护。
　　二、中小企业信用担保问题的对策
　　1、建立在保项目的风险预警系统。
　　建立以中小企业为主要对象，以信用记录、信用调查、信用评估、信用发布为主要内容的社会信用管理系统，强化中小企业信用观念，严惩失信行为，以贷款银行的贷款风险预警系统为基础，对在保项目进行跟踪监测，在动态中控制受保企业风险。
　　对中小企业信用担保机构预警的主要方法是，建立以“不良资产比例、资产流动性比例、盈亏状况、资本充足率、费率变动的状况、担保风险度的变化、内控完善程度以及市场风险水平”为核心的整套风险监测、预警指标体系。
　　中小企业信用担保机构风险预警指标体系具体指标有：
　　⑴、不良担保率超过一定比例，或不良担保率不降反升；
　　⑵、会员客户的担保余额超过该客户交纳补偿金放大信数的100％；
　　⑶、单个担保客户的担保余额超过中小企业信用担保机构的一定比例；
　　⑷、总负债与总成本的比例超过一定比例；
　　⑸、应收与未收担保费与担保费收入总额的比例超过一定比例；
　　⑹、经营效益急剧下滑或亏损增加。
　　2、设立保审委员会，建立健全审保偿分离制度。
　　中小企业信用担保机构设立保审委员会委员由5－9人组成，保审委员会设立主任一人，主任不享有赞成投票权，但拥有一票否决权，以增强担保业务操作的责任心。
　　中小企业审保偿程序是：第一，企业向银行申请贷款；第二，银行审查贷款要求，并将需要担保的企业申报担保机构。申请担保的企业应具备下列条件：经工商行政管理部门批准登记注册，独立核算，自负盈亏，具有法人资格；在国有商业银行或其他依法设立的金融机构开立帐户的中小企业；具有符合法定要求的注册资本金，必须的经营资本金，合法经营，资信程度良好，经营管理水平和经济效益较高；资产负债比例合理，有连续的盈利能力和偿债能力，并能按照规定提供有效可靠反担保措施的中小企业；第三，按照企业所在区域考核其资信；第四，担保机构进行综合平衡，决定是否给予担保、何种形式的担保、担保的比例。此程序是担保机构最关键的步骤。一般而言，公司受理担保项目后，即开展项目初审，初审主要内容包括：企业基本情况、项目基本情况、项目及后续产品的技术分析、企业财务状况、市场预测及销售分析、企业资金及还款来源、安全保证措施、基本风险度评估、其他需要说明的问题以及结论。初审过程中若发现企业出具虚假资料、重大经济决策失误、违法乱纪问题，或者因企业主动要求撤回担保申请时，可终止初审；若企业要求暂缓处理或不能提供某些重要资料等，可暂缓进行初审；第五，担保机构与贷款银行签订保证合同；第六，承担担保责任。
　　3、实行担保业务内部稽核制度。
　　英国A.H.Millichamp认为，内部稽核可以定义为：“企业内部为企业服务的，对控制系统和经营质量进行独立评估的一项功能。它客观地检查、评估和报告内部控制是否足够，以确保资源得到有效、适当、经济和高效的使用”。
　　中小企业信用担保机构稽核的范围，具体包括以下方面：
　　⑴、财务和经营信息的可靠性和完整性以及这类信息的辨别、衡量、分类和报告方法；
　　⑵、对经营和报告有重大影响之政策、计划、措施、法律和规定的各项保障制度，并判断中小企业信用担保机构是否遵守；
　　⑶、保护资产的办法，如有可能证明这些资产的存在；
　　⑷、评估资源使用的经济性和效益性；
　　⑸操作或程序是否与计划吻合，并确定其结果是否与原定目标一致。
　　4、采用反担保措施
　　一是要求受保企业提供反担保。《中华人民共和国担保法》第4条规定：“第三人为债务人向债权人提供担保时，可以要求债务人提供反担保。”反担保的方式既可以是债务人自己担保，也可以是其他人担保，反担保人必须是具有代为清偿能力的法人和组织。企业法人包括国有企业法人、集体所有制法人、三资企业法人和私营企业法人以及其他形式的股份制企业法人均以国家授予其经营管理的财产或以企业所有的财产承担担保责任，凡具备法人资格的联营组织，应以该企业经营管理的或所有的财产承担保证责任；由部分联营合同当事人同意而以联营企业法人名义作为保证人的，应先由联营法人承担保证责任，再由同意保证的联营合同当事人赔偿其他联营者因此遭受的损失。凡具备法人资格的农村集体经济组织作为反担保人，以其所有的、允许流通或转让的财产承担保证责任。
　　二是要受保企业提供反担保物。在设定反担保物时，应首先以存单及其他有价证券作质押。然后再以企业的厂房、机器设备作抵押。质押作为中小企业担保机构要求被担保方作为债务的反担保的一种方式，对促进资金融通和商品流通，保障交易安全和债权实现，稳定社会经济秩序具有重要意义。质物必须具有交换价值，并且具有可让与性。质物之所以作为质押法律关系的标的物，担保债权的实现，满足债权人的利益，就是因为质物具有交换价值，能够在市场中交易，在债务人不履行债务时，债权人即可从质物拍卖、变卖所得价款中优先受偿。
　　中小企业提供抵押物、质押物的范围，应依照《中华人民共和国担保法》的规定执行，并按法律规定办理有关手续。如用不动产抵押，抵押率按净值计算不超过70％；楼宇按揭抵押、抵押率（按楼价计算）不超过70％；用可转让动产抵押，抵押率（按净值计算）不超过50％；股权、债券、营运车牌质押、质押率（分别按投资额、债券面值、购入价计算）不超过70％；股票质押，质押率（按每股资产净值计算）不超过50％。
　　三是第三方提供担保。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》第2条规定：“反担保人可以是债务人，也可以是债务人以外的其他人。反担保方式可以是债务人提供的抵押或质押，也可以是其他人提供的保证、抵押或者质押。”
　　5、健全再担保制度，完善风险分散机制。
　　一是逐步建立全国和省级的再担保机构，对担保机构开展一般再担保和强制再担保业务，有效地分散担保风险。截止2001年底，全国30个省、自治区、直辖市的担保机构通过政府预算拨款、资产划拨、会员企业风险保证金、企业入股等方式共筹集担保资金70余亿元。按照10倍的放大信数和担保机构承担70％的贷款风险推算，预计可为中小企业提供人民币860亿元的信用担保借款，同时，又分散了担保机构的担保风险。
　　安徽省中小企业信用担保中心以再担保业务为主，除了自己直接从事少量担保业务以外，有选择地与市一级担保机构签订担保协议。再担保的条件是：当地市担保机构出现破产，债务清偿后仍不足以补偿贷款银行时，不足的部分由安徽省中小企业信用担保中心代偿。再担保收费为被担保机构在保证期内全部应收保费的5－10％，其中50％返还给担保机构，另50％用于建立再担保体系。
　　二是建立政府补偿机制，保证担保机构有稳定的补充资金。中小企业担保基金规模不能太小，不能过于分散，只有达到一定规模，才能抵御风险。如上海市财政共同基金把各级财政的小笔资金集中起来，基金盘子大了，担保基金本身的信用和杠杆能力提高了。
　　三是建立贷款银行、受保企业与担保机构的共担风险机制。防止银行放松对借款人的审查，要通过合理的担保比例来增强银行的贷款责任。担保机构一般承担70％，其他部分由银行承担。担保机构的比例，法国是50％、日本是50－80％、德国是50－80％、美国是80％、加拿大是50％。
　　6、建立健全中小企业信用担保机构外部监管体系。
山东省菏泽市人民政府


关于印发菏泽市城市污水处理费征收使用管理办法的通知

菏政发〔2010〕20号


各县区人民政府，市政府各部门，市属各企业，各大中专院校：
　　《菏泽市城市污水处理费征收使用管理办法》已于2010年9月13日经市政府第21次常务会议通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。


二○一○年九月二十一日


菏泽市城市污水处理费征收使用
管理办法

　　第一条为规范城市污水处理费征收、使用和管理，保障城市污水集中处理设施和排污管网的建设、运行和维护，提高水环境质量，改善生态环境，根据《中华人民共和国水污染防治法》、《山东省城市污水处理费征收使用管理办法》等有关法律、法规，结合我市实际，制定本办法。
　　第二条本办法适用于本市行政区域内城市污水处理费的征收、使用和管理。
　　第三条在本市行政区域内使用公共管网供水和自备水源（包括自备井和从河流、湖泊、水库取水）向城市排水设施（包括接纳、输送城市污水、废水和雨水的管网、沟渠、河渠、泵站、起调蓄功能的湖塘以及污水处理厂）排放污水(废水)的单位和个人，应当依照本办法缴纳污水处理费。
　　向城市排水设施排放污水的单位和个人必须缴纳污水处理费，不再缴纳污水排污费和城市排水设施有偿使用费。　
　　第四条水利部门为污水处理费征收工作的行政主管部门。市城市污水处理费征收管理机构具体负责市城市规划区内污水处理费征收管理工作。　
　　财政、物价、环保、审计、监察等部门按照各自职责，密切配合，协助做好城市污水处理费征收、使用的监督管理工作，确保污水处理费足额征收、管理到位、合理使用。　　
　　第五条污水处理费属于政府非税收入，市城市规划区范围内征收的污水处理费全额纳入市级财政专户，实行收支两条线管理。任何部门、单位和个人均不得违规减免污水处理费。
　　收取的污水处理费，按照国家有关规定免征增值税、营业税。　
　　第六条污水处理费根据用户实际用水量按月计征。
　　用户应当如实向征收部门或代征单位提供实际用水量。使用公共管网供水的，其用水量按照用户水表显示的量值计算；使用自备水源供水的，必须安装用水计量装置，其用水量按照用户实际用水量计算；无用水、采水计量装置的，其用水量由征收部门按照取水设施铭牌流量每日运转24小时计算。　
　　对拒不配合污水处理费征收人员查抄表的用水单位和个人，由城市污水处理费征收管理办公室核定其用水量，并按核定的用水量征收污水处理费。　　
　　第七条污水处理费征收标准,由市物价部门会同财政、水利行政主管部门根据污水处理厂和排污管网、排污泵站等设施的建设、运行和维护成本进行核定，按照保本微利的原则提出意见,报市人民政府批准后执行。
　　目前市城区污水处理费征收标准为：居民生活、行政事业单位用水0.90元/立方米，工业企业、经营服务用水1.00元/立方米，特种用水1.10元/立方米。根据上级有关规定或污水处理成本的变化，可对上述标准及时进行调整。　
　　第八条对建筑施工临时降排水的用户，按照水表显示的量值计算水量，无水计量装置的，按照水泵铭牌流量每日运转24小时计算水量，其污水处理费按照工业用水标准的50%缴纳。
　　第九条用户排放污水的水质应当符合《山东省南水北调沿线水污染物综合排放标准》（DB37/599-2006）和《污水排入城市下水道水质标准》（CJ3082-1999）。
　　污水处理企业在保证出水水质稳定达标、进水水质不超过设计标准的前提下，可与排污单位签订污水委托处理合同，并报环境保护行政主管部门备案，排污单位的污水排放应按合同规定执行。　
　　用户与污水处理费征收或代征部门因水质问题发生收费争议时，由具有国家认证资质的检测机构进行复核，并按照复核后的水质进行征缴。　　
　　第十条鼓励用户自建污水处理设施，对于自建生活污水处理设施并取得排水许可的用户，且排水水质达到国家《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918—2002）一级A标准的，按实际达标处理水量的50%核减其污水处理费；对于自建工业废水处理设施并取得排水许可的用户，且排水水质达到国家《污水综合排放标准》（GB8978-1996）一级标准以上的，按实际达标处理水量的50%核减其污水处理费。
　　每年第四季度，用户向征收部门申报下一年度污水处理费核减计划，经审核通过后，下一年度中按核减后的标准缴纳污水处理费。　
　　第十一条使用中水或者其他再生水的，按中水或再生水取用水量的50%征收污水处理费。
　　第十二条财政部门应当向城市污水处理费征收管理机构支付代征手续费。代征手续费的标准按照实际缴入同级财政专户污水处理费的3%计算，主要用于污水处理费征收管理工作。
　　第十三条污水处理费征收部门应当使用省财政部门统一印制的山东省非税收入缴款书。
　　第十四条使用公共管网供水的用户，其污水处理费由公共供水企业在收取水费时一并代征，并在发票中单独列明污水处理费的缴款数额。公共供水企业代征的污水处理费应当单独核算，不得与水费和代征的其他行政事业性收费混合核算。
　　公共供水企业应于每月月底前将上个月代征的污水处理费全额上缴城市污水处理费征收管理机构，城市污水处理费征收管理机构应逐月按实际收取的污水处理费数额向公共供水企业开具山东省非税收入缴款书，并及时足额缴入同级财政专户。　
　　第十五条使用自备水源的用户，应在规定时间内主动缴纳污水处理费。单位内部家属院使用自备水源的，其污水处理费由本单位负责征收缴纳。城市污水处理费征收管理机构应逐月按实际收取的污水处理费数额向用户开具山东省非税收入缴款书。
　　用户应当通过票款分离系统由代收银行将污水处理费及时足额缴入同级财政专户。　
　　第十六条用户未按照规定缴纳污水处理费的，由负责征收污水处理费的行政主管部门责令其限期缴纳；逾期仍不缴纳的，根据有关规定按日加收应缴污水处理费2‰的滞纳金，计入污水处理费。
　　对拒缴污水处理费的用户，负责征收污水处理费的行政主管部门可依法向人民法院申请强制执行。　
　　第十七条企业缴纳的污水处理费可以计入生产成本或者管理费用。
　　第十八条污水处理费实行专款专用，任何部门、单位和个人不得坐支、截留、挤占或者挪作它用。
　　污水处理费专款用于以下事项：
　　(一)城市污水处理厂、排污管网、排污泵站等相关设施的建设、运行和维护；
　　(二)支付代征手续费。　
　　第十九条污水处理企业应当按照规定用途使用污水处理费。价格行政主管部门应当会同财政、水行政主管部门对污水处理企业的污水处理成本进行定期监审。监审结论应当作为拨付污水处理费用的主要依据。
　　第二十条水行政主管部门应当加强对城市污水排放的管理。污水处理企业应当对接纳的污水进行水质监测和分析。发现违规排放超标污水的，污水处理企业可以拒绝接纳，并应当及时向当地环境保护行政主管部门报告，环境保护行政主管部门应当依法予以查处。
　　第二十一条污水处理企业应当按照规定做到达标排放。污水处理企业无正当理由擅自停止运行或者未能达标排放的，由有关部门责令整改、依法处罚,并相应停止拨付或者扣减污水处理费用；造成污染事故的，依法追究有关人员的责任。
　　第二十二条任何单位和个人不得妨碍、阻挠征收管理人员依法征收城市污水处理费。
　　第二十三条城市污水处理行政主管部门或者有关部门及其工作人员，违反本办法规定，有下列行为之一的，由其所在单位或者上级主管机关责令限期改正，对有关负责人和其他直接责任人依法给予行政处分；涉嫌构成犯罪的，移交司法机关追究刑事责任：
　　（一）未将征收的城市污水处理费全额缴入同级国库、纳入财政预算或者有其他截留、挤占、挪用行为的；
　　（二）擅自批准减缴、免缴、缓缴城市污水处理费的；
　　（三）不按规定用途使用城市污水处理费的；
　　（四）有其他滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守情形的。
　　第二十四条各县人民政府可以根据本办法执行或依据本办法制定具体实施细则。
　　第二十五条本办法自2010年10月1日起施行,2007年7月20日发布的《菏泽市人民政府办公室关于印发菏泽市城市污水处理费征收使用管理办法的通知》（菏政办发〔2007〕68号）同时废止。