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财政部 国家发展和改革委员会


关于开展节能减排财政政策综合示范工作的通知

财建[2011]383号


北京市、吉林省、浙江省、江西省、湖南省、深圳市、重庆市、贵州省财政厅（局）、发展改革委：

　　根据《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，为进一步推动节能减排工作，促进经济结构调整和经济发展方式转变，“十二五”期间，财政部、国家发展改革委决定在部分城市开展节能减排财政政策综合示范，通过整合财政政策，加大资金投入力度，力争取得节能减排工作新突破。为做好相关工作，我们选定了北京市、深圳市、重庆市、浙江省杭州市、湖南省长沙市、贵州省贵阳市、吉林省吉林市、江西省新余市等8个第一批示范城市，并研究制定了《节能减排财政政策综合示范指导意见》，现印发给你们。请你们加强组织领导，按指导意见要求抓紧制定具体实施方案，上报财政部和国家发展改革委。

　　附件：节能减排财政政策综合示范指导意见　　

　　财政部 国家发展改革委

二〇一一年六月二十二日

附件：

节能减排财政政策综合示范指导意见　　

　　一、指导思想和基本原则

　　（一）指导思想。

　　以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，以城市为平台，以整合财政政策为手段，以加快体制机制创新为动力，从产业低碳化、交通清洁化、建筑绿色化、服务集约化、主要污染物减量化、可再生能源利用规模化等方面全面开展城市节能减排综合示范，发挥示范带动作用，促进发展方式转变，推动“十二五”节能减排目标实现，加快建设资源节约型、环境友好型社会。

　　（二）基本原则。

　　一是坚持节能减排与发展经济相结合。以节能减排为抓手，大力淘汰落后产能，严控高耗能、高排放行业过快增长，推广先进节能环保技术产品，改造提升传统产业，发展现代服务业和战略性新兴产业，促进产业结构优化升级和人居环境改善，增强可持续发展能力。

　　二是坚持政府推动与机制创新相结合。加强政府对节能减排工作的组织领导，创新工作体制，充分发挥财政资金的引领带动作用；完善有利于节能减排的市场机制，吸引社会资金加大节能减排投入，加快构建节能减排长效机制。

　　三是坚持重点突破与整体推进相结合。优先选择节能减排潜力大、投入少、见效快的重点行业、重点企业进行突破，同时要统筹规划，全面推进工业、建筑、交通运输和全社会的节能减排工作。

　　四是坚持政策激励与目标约束相结合。加强对试点城市的财政支持，积极引导试点城市深入推进节能减排工作；同时要强化责任目标考核，加强监督检查，促进试点城市为完成全国节能减排目标多做贡献。

　　二、总体目标和主要任务

　　（一）总体目标。

　　在示范城市树立绿色、循环、低碳发展理念，加快构建政府为主导、企业为主体、市场有效驱动、全社会共同参与的推进节能减排工作格局，实现工业、建筑、交通运输等领域能效水平大幅提高、低碳技术广泛推广、可再生能源规模化应用、主要污染物排放量显著减少、服务业加快发展、合同能源管理等市场化机制逐步健全，使试点城市节能减排工作走在全社会前列，可持续发展能力显著增强。

　　（二）主要任务。

　　围绕产业低碳化加大产业结构调整力度。坚决淘汰落后产能和设备，支持重点企业实施节能技术改造，大力推广应用先进节能环保技术和设备，提高重点行业产业集中度和先进生产能力比重。提高高耗能、高排放行业准入门槛和主要耗能产品能耗限额水平，强化节能、环保、土地、安全等指标约束。加快发展战略性新兴产业和服务业，提升优化产业结构。

　　围绕交通清洁化改造城市交通体系。在城市公共服务领域大力推广使用节能与新能源汽车，鼓励私人购买低排放和新能源汽车，配套建设新能源汽车充电站等基础设施。大力发展公共交通运输体系，倡导绿色出行，鼓励公交优先和各种公交便利化。

　　围绕建筑绿色化推动建筑节能。积极发展绿色建筑，政府办公建筑、学校、医院、大型公共建筑、保障性住房、棚户区改造等逐步强制执行绿色建筑标准。新建建筑严格执行节能强制性标准。北方采暖区城市全面推进既有居住建筑供热计量及节能改造，实施“节能暖房”工程；推动夏热冬冷、夏热冬暖地区既有居住建筑，以及公共建筑节能改造。达到节能50%强制性标准的既有建筑基本完成供热计量改造，并同步实行按用热量计价收费。推进公共建筑节能，加强节能监管体系建设，深入推进建筑能耗统计、能源审计、能效公示及能耗监测。

　　围绕集约化加快发展服务业。支持现代物流以及金融、科技、咨询、信息、服务外包等高端生产性服务业发展，着力打造服务业聚集圈（带）或聚集园区，促进现代服务业功能聚集，形成辐射广、功能强的现代服务业空间布局，实现规模化、产业化发展。围绕居民消费结构升级以及城镇化要求，大力发展社区服务、家政服务、再生资源回收利用等面向民生的服务业；规范提升传统服务业，拓展传统服务业的发展空间和专业门类。

　　围绕主要污染物减量化促进城市环境质量改善。建设完善的城镇污水处理设施配套管网，改造污水治理设施，提高污水收集率、处理率和回用率。科学制定生活垃圾分类办法，建设完善的垃圾收运处理体系，全面实现生活垃圾无害化处理。大力推进电力、钢铁、水泥等行业的脱硫脱硝。大力发展循环经济，引导和支持生产、流通和消费等领域废弃物减量化、资源化和再利用，形成循环经济的生产生活模式。

　　围绕可再生能源利用规模化优化城市能源结构。采取综合配套措施，推进太阳能、风能、生物质能、地热能等可再生能源的综合应用示范。充分利用公共建筑和开发区、工业园区屋顶，集中建设太阳能发电系统；大力推广太阳能热水、地热能在建筑上规模化应用，积极推进光电建筑一体化应用。有条件的区域建设以智能电网为载体、“发输用”一体化、可再生能源为主的分布式电力系统。

　　三、组织实施和政策保障

　　（一）组织实施。

　　1．示范城市政府要高度重视，加强领导，成立专门领导机构。示范城市财政部门、节能减排主管部门要明确职责，密切配合，及时跟踪掌握试点情况，扎实推进相关工作。

　　2．示范城市要按照指导意见的要求，在深入调研、科学论证的基础上，编制执行期为三年的综合示范总体实施方案和产业低碳化、交通清洁化、建筑绿色化、服务集约化、主要污染物减量化和资源化、可再生能源利用规模化六个方面的具体实施方案。总体实施方案应包括示范城市经济社会发展基本情况、能源消费和主要污染物排放情况、节能减排总体及分阶段量化目标（单位GDP能耗、碳排放强度和主要污染物减排等）、主要措施、管理体系、资金概算和政策保障等内容。具体实施方案的编制提纲详见附1-6。

　　3．示范城市要将实施方案及相关材料报送财政部和国家发展改革委，财政部、国家发展改革委会同有关部门组织专家进行评审后批复实施。

　　4．财政部、国家发展改革委与示范城市所在省（自治区、直辖市）政府、示范城市政府签署示范协议，明确目标，落实责任。

　　5．示范城市根据实施方案将年度实施项目报财政部、国家发展改革委等相关部门备案，国家发展改革委等相关部门根据现有制度办法对项目进行审核。财政部根据批复的实施方案、项目审核情况、工作进展情况，分类、分批、分次拨付资金。

　　6．示范期结束后，财政部、国家发展改革委等部门组织对试点效果进行评估和验收。

　　（二）政策保障。

　　1．现有支持节能减排和可再生能源发展的各项政策优先向试点城市倾斜，对符合条件并列入实施方案的项目按现有政策给予支持。

　　2．对列入实施方案但现有政策没有覆盖的项目，中央财政根据项目投资、地方投入和节能减排效果等情况给予综合奖励。已经享受政策支持的项目，综合奖励不再重复安排。

　　3．示范城市所在省级政府和本级政府要安排一定资金，专项用于城市节能减排综合示范。

　　附：1．产业低碳化实施方案编写提纲

　　　　2．交通清洁化实施方案编写提纲

　　　　3．建筑绿色化实施方案编写提纲

　　　　4．服务业集约化实施方案编写提纲

　　　　5．主要污染物减量化实施方案编写提纲

　　　　6．可再生能源和新能源利用规模化实施方案编写提纲

　　


附件下载:

附1 产业低碳化实施方案编写提纲.doc
http://jjs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefagui/201106/P020110628568182782645.doc
附2：交通清洁化实施方案编写提纲.doc
http://jjs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefagui/201106/P020110628568182870699.doc
附3：建筑绿色化实施方案编写提纲.doc
http://jjs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefagui/201106/P020110628568182968345.doc
附4：服务业集约化实施方案编写提纲.doc
http://jjs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefagui/201106/P020110628568183075359.doc
附5：主要污染物减量化实施方案编写提纲.doc
http://jjs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefagui/201106/P020110628568183158239.doc
附6：可再生能源和新能源利用规模化实施方案编写提纲.doc
http://jjs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefagui/201106/P020110628568183244685.doc
城管公物警察权之分解研究：公用限制
当今的城市，是各种公共设施高度密集的公物集合体，并且各种公物利用关系交错杂织，其中的利益关系错综复杂；不同种类的公物与各种私物杂处于城市，也造成各种行政法上的权利义务极端繁琐，在这样的情况下如果没有科学理论、科学立法的支撑，城管是很难做好工作的。在城市管理中，公物行政机关在公物和私物具有相邻关系等情形下，基于公物管理权和公物警察权，往往享有对非公物的特别管理权力，而私物则负有特别义务，这种现象，在学理上即私物的公用限制。
公用限制，是指在特定情形下，因为公共利益的需要，行政主体对私人财产享有役权，而私人权利则负有各种义务的法律现象总称，有的公用限制措施会产生国家补偿问题。在法国行政法上承认“公共建筑物享有行政法上的特别保护”，尤其是与公产有相邻关系的的不动产所有者的行政役权；在日本，公用限制是宪法上的财产补偿情形之一，系为“调和财产权不可侵害之原则与私有财产具有社会性之原则”；在台湾地区，较少将公用限制作为一种独立的行政措施，而多将其从补偿角度，以“特别牺牲”或者“财产权之社会拘束”纳入损失补偿体系。
公用限制多见于土地物权之上。近年来，尤其在物权法的修订中，我国学者有很多关于“公共地役权”的论述，但是这些论述大多从民法物权的角度观察。实际上，所谓公用地役权是一种行政役权、属于行政法上的公用限制权，是国家行政命令的一种。南京大学法学院肖泽晟先生在《行政地役权——开启公物二元产权结构之钥》一文中对“行政地役权”之研究甚详，可以参阅。在公物法上，相邻不动产体现出一种不对等的相邻关系，与民法不同。一方面公物享有行政役权，而私产受到公用限制而负有义务；另一方面，私产只是对公物享有加重的一般使用，而不能设定或构成任何法律上的相邻权。
就被限制对象而言，公用限制或者行政役权就并不限于土地物权，在其他不动产、动产甚至知识产权上，都可能存在由行政机关基于一定的公共利益行政需要，依据有关法律法规，对特定财产权加以限制的情况。日本宪法第29条第3款规定：“因公用收用及公用限制对私人造成财产上的特别损失时，必须予以正当补偿。”可见公用限制是一种足以与公用征收相并列的重要行政措施。
就公用限制的具体措施而言，在法律规定的前提下通过特定行政行为课以财产权人不作为义务为主，如不动产禁止建设、扩建、翻修等，或者动产禁止转让、抵押等处分；也有的对符合法定条件的财产通过行政命令或者行政契约课以作为义务，如“门前三包”。
就公用限制的具体情形而言，因其法律依据甚多，如我国台湾地区仅实施建筑管制（禁建）的种类就有二十多种，参见（http://chengguan.fyfz.cn/art/665773.htm），其中涉及城市规划（都市计划）的就有四种情形（参见http://chengguan.fyfz.cn/art/541039.htm）。我国在城市规划建设管理领域，也存在大量的公用限制措施，举其要者：
1、特定的私产，因自身公益价值而被施以公用限制。如建设部颁布的《城市古树名木保护管理办法》第十一条:“集体和个人所有的古树名木，未经城市园林绿化行政主管部门审核，并报城市人民政府批准的，不得买卖、转让。捐献给国家的，应给予适当奖励。”《文物保护法》第二十五条：“非国有不可移动文物不得转让、抵押给外国人。”
2、行政机关因市政建设需要利用非特定用途土地，如通过集体所有的土地或者他人取得使用权的国有土地，而又不宜实施征收，又确实影响土地使用的，应当按照土地的用途给予补偿。但王名扬先生认为此类只是对私人不动产利用的限制，不是严格意义上的行政役权。（《法国行政法》,p331）
3、因与公物或者受到特殊保护的物相邻近，而负有公用限制义务，易言之即公物行政机关享有行政役权。此点比较显著的例子是公路两侧的建筑控制区：“《公路法》第五十六条：“除公路防护、养护需要外，禁止在公路两侧的建筑控制区修建建筑物”。在城市内，公物包括但是不限于道路、绿地、海岸、河道等，与之相邻的不动产凡是处于“保护范围”之内一般都负有一定的公用限制义务。如《城市燃气管理办法》第十二条：“在燃气设施的地面和地下规定的安全保护范围内，禁止修建建筑物、构筑物，禁止堆放物品和挖坑取土等危害供气设施安全的活动。”其他受特殊保护的物，是指前述加以公用限制的物，其相邻的不动产亦负有保护义务，如《文物保护法》第十七条：“文物保护单位的保护范围内不得进行其他建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业。”
在理论上，城市管理中常见的临街房、门头招牌、户外广告等的管理，以及“门前三包”等措施，正是由于它们与城市道路等公物具有相邻近的关系，而负有一定的义务，属于公用限制的范畴。可惜管理的法律依据大多是地方法规，不光法的位阶较低，立法的科学性也很难保证，本文不再一一援引。实践中，这些管理事项被纳入所谓“城市容貌”管理，并没有看到其“公用限制”之本质所在。在户外广告管理中，广州一负责人生造出的户外广告位涉及“空间视觉权”一说，不光没有法律依据，更是没有行政法学理上的依据，只能作为笑话来看了，实际上，受到公用限制的财产，其剩余财产权，仍由原权利人正常享有，成都、广州等城市以管理为由将广告位收归政府出租的办法，实际上已经近似对剩余财产权的掠夺了。
一般而言，公用限制的行政役权是公物管理权机关所享有的，但“行政役权具有警察权力保护，民法上的役权没有这种保障。”（王名扬《法国行政法》）因此，在当事人违反了公用限制的义务，将导致行政处罚或其他行政命令，这也是为什么作为城市公物警察权的拥有者的城管要介入公用限制的原因。
二○一一年六月十九日