本溪市郊区全面封山育林管理办法
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本溪市郊区全面封山育林管理办法
本溪市郊区全面封山育林管理办法
（本溪市人民政府令第109号 2003年11月24日）
第一条 为保护和改善城市周边地区的生态环境，促进经济和社会可持续发展，根据《中华人民共和国森林法》等有关法律、法规规定，结合我市实际，制定本办法。
第二条 本办法中封山育林是指在一定时期内限制或禁止人为活动，对具有天然下种或萌蘖能力的疏林、灌丛、采伐迹地、火烧迹地、荒山、荒地，采取封禁和人工辅助手段，及对现有林采取封山管护，使其成为森林或灌草植被的措施。
第三条 本办法适用于我市平山区、明山区、溪湖区、南芬区（下马塘镇除外）的林业用地管理。
第四条 封山育林期限为自2004年起至2010年止。
第五条 市、区人民政府负责封山育林工作的组织实施，并确保建设资金投入。
市、区林业主管部门负责封山育林工作的管理、协调、监督、检查，并负责业务、技术指导和服务。
计划、国土资源、水务、财政、公安等有关部门依据各自的职责，协助林业主管部门做好封山育林的管理工作。
第六条 在城市总体规划的指导下，由市林业主管部门编制封山育林规划，报市人民政府批准后，由各区人民政府组织实施。
第七条 各区应依据封山育林总体规划，界定封山育林区，划清四至，设立标牌，建立制度，明确责任，落实到人。
第八条 封山育林区内禁止打柴、割草、割灌、修枝、开荒、放蚕、狩猎、采矿、采砂、采土、采种、采脂、采挖树木、私埋滥葬、非法采伐、毁坏珍贵树木和其他不利于林地保护、林木生长繁育的活动。
第九条 封山育林区内的生态公益林、幼龄林和未成林造林地为禁牧区。中龄林以上的林分，每年11月1日到翌年5月20日为禁牧期，每年5月21日到10月31日可根据载畜量适度放牧。
第十条 市、区林业主管部门应对本辖区内征占用林地的项目进行清理。
除国家重点项目外，铁路和县级以上公路两侧、河流两岸、水库周围、城镇附近第一层山脊可视范围内，不得审批新的采矿、采砂、采土等征占用林地项目。
第十一条 封山育林区内的国家和地方生态公益林，按照国家生态公益林管理规定进行管护。
第十二条 封山育林区内全面禁止皆伐作业。因森林经营需要采伐的，须按如下条款作业：
天然商品林可以进行抚育和补植改造，禁止进行商业性采伐。
人工商品林的主伐只允许二次渐伐。第一次采伐林分总蓄积量不得超过50％，伐后及时进行冠下更新，当更新的幼树生长受到抑制时，进行第二次采伐，可伐掉全部保留木。
商品林中的刺槐林工艺成熟平茬，面积在1公顷以上的，必须经市林业主管部门批准后，采取带状采伐（即保留带宽10米，采伐带宽10米），采伐保留带间隔期限为3年。
第十三条 封山区内的自留山属商品林的，要本着打柴留树的原则进行经营，每亩应均匀保留目的树种，幼龄林在120株以上，中龄林在80株以上，成熟林在50株以上。未造林或林木分布不均匀，有林间空地的，要采取措施限期造林。
第十四条 环城森林公园中划入封山育林区内的林木采伐，须经环城森林公园管理机构审核同意后方可履行审批手续。
第十五条 各区人民政府应在三年内对封山育林范围内的宜林荒山荒地、小开荒、25度以上的坡耕地、疏林、灌丛进行植树造林。
第十六条 2004年至2010年实施全面封山育林所需的森林管护费用，由市、区两级财政予以适当补助。
第十七条 对违反本办法规定禁止行为的，由市、区林业主管部门依据《中华人民共和国森林法》等有关法律、法规予以处罚。
第十八条 当事人对行政处罚决定不服的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。
第十九条 封山育林管理工作人员玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权的，由其所在单位或上级主管部门给予行政处分，构成犯罪的依法追究其刑事责任。
第二十条 本溪经济技术开发区林业用地管理也适用本办法。
第二十一条 本办法自2004年1月1日起施行。
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美国乡镇自治不仅是美国民主的源头、公民行使民主权利的主要平台、乡镇和谐的重要保障，而且还是公民权利意识、参与能力、爱国思想培养的学校。它可为我们推进乡镇民主政治建设提供启示。
乡镇政府作为最基层的政权，对我国和谐社会的构建、民主政治的推进具有基础性作用。当下，乡镇政府的民主改革已势在必行，乡镇政治民主已成为普遍的诉求。乡镇民主改革该如何推进？方向何在？这是我们不得不下大力气研究的一个重要课题。针对乡镇政府的去留以及乡镇改革的路径选择等问题，目前学术界存在着三种主要观点：其一，主张撤销乡镇政府，实行完全意义上的乡镇自治(于建嵘：《乡镇自治：根据和路径》，《战略与管理》，2002年第6期；郑法：《农村改革与公共权力的划分》，《战略与管理》，2000年第4期)；其二，认为乡镇建制不能完全取消，建议虚化乡镇政府，改为县政府的派出机关(徐勇：《县政、乡派、村治：乡村治理的结构性转换》，《江苏社会科学》，2002年第2期；赵树凯：《乡镇政府之命运》，《中国发展观察》，2006年第7期)；其三，主张通过转变政府职能保留乡镇政府(潘维：《质疑“乡镇行政体制改革”——关于乡村中国的两种思路》，《开放时代》，2004年第2期；金太军：《推进乡镇机构改革的对策研究》，《中国行政管理》，2004年第10期)。尽管上述三种观点在对乡镇改革的走向上表现出不同的看法，但有一点是一致的，就是在乡镇改革中必须加入民主化的元素，换言之，我国乡镇急需进行民主化改革。目前，国内绝大多数学者在讨论上述问题时，都局限于国内乡镇体制改革本身，而没有比较研究的视野。本文的创新之处在于借鉴美国乡镇自治中一些合理的民主化因素，用以启迪我国乡镇的民主化改革。当然，在国内学术界，也有部分学者曾涉及美国乡镇自治研究(罗一平：《美国乡镇自治及其启示》，《山西师大学报》(社会科学版)，2008年第2期；熊怀智：《从美国早期的乡镇自治看我国村民自治的问题》，《重庆工商大学学报》(社会科学版)，2008年第6期)，但都没有将其与中国的乡镇体制进行比较分析，而这给本文的进一步深入研究带来了可能。
美国乡镇自治已具有两百多年的历史，是世界范围内乡镇民主政治的重要模式之一。因此，探讨美国乡镇自治的特点、意义以及对我国乡镇民主改革的启示，具有很强的现实意义。
一、美国乡镇自治的特点
正如托克维尔所说的那样，在美国，“乡镇成立于县之前，县又成立于州之前，而州又成立于联邦之前”。①早期北美殖民地移民，为了应付严酷的自然环境，组成了生活共同体——乡镇。这种乡镇是个典型的自治体，人民选举并监督行政官员，征收并分配自己的税款，对于涉及全体居民利益的重大事项，均有居民大会集体讨论决定。随着移民的增加和人口的繁衍，乡镇数量逐渐增多，遍及北美13个殖民地，在此基础上，北美大陆又先后成立了县和州，并最终于1776年诞生了美利坚合众国。建国后，美国乡镇依然享有高度的自治权，但是，随着时间的推移，经济和社会的不断发展，公共事业开始不断扩大，给乡镇自身的治理带来了诸多问题和困难，而这些问题和困难的解决又需要州政府的支持、管理和协调，这就必然导致州政府对乡镇自治权的部分“回收”。1868年“迪龙法则”的颁布，正式以法律的形式对州政府对乡镇等地方政府行使必要的管辖权作了规定。其后几经反复，美国乡镇的自治权大部分得以保留，乡镇自治制度没有发生本质性的变化。美国乡镇自治有以下几个显著特点：
1.乡镇的领导机构由选举产生
早期美国的乡镇实行直接民主，乡镇居民大会作为乡镇的最高决策机构，每年举行一次，凡乡镇居民均可参加。在会上，制定乡镇的规则和法律，并就乡镇的重大问题做出决定。乡镇的日常管理机构是乡镇管理委员会(或称乡镇理事会)，它由乡镇居民大会普选产生，在乡镇居民大会闭会期间履行管理乡镇日常事务的职能。虽然乡镇居民大会一直被视为直接民主的典范，但是，随着人口的增多、规模的扩大，上世纪初尤其是上世纪50年代以后，许多乡镇开始采用代议制民主，用乡镇居民代表大会取代了原先的乡镇居民大会。乡镇居民代表大会的代表，是由乡镇各选区的选民选举产生的，有一定的任期，并定期改选。居民代表大会的代表没有工资，其工作是义务性的。乡镇行政长官——乡镇长或经理，是由乡镇居民代表大会或理事会向全国公开招聘的职业经理人，由其负责任命一些管理部门的成员协同自己对乡镇政府的日常工作进行管理。此外，乡镇政府的一些重要部门和委员会的成员，要么是由选民直接选举产生，要么是由乡镇居民大会或理事会间接任命和批准。
2.决策透明、监督有力
美国乡镇政府的整个决策过程是公开透明的，乡镇的各种大小决策几乎没有不经过听证的。这种听证会是乡镇居民自由参加的，没有任何限制，就连外国人也可以自由旁听。对于关系全体乡镇居民利益的重大事项的决策，须进行乡镇全民公决。在决策过程中，当地的新闻媒体以及形式各异的讨论会给各种观点的表达和争论提供了平台，使居民对决策内容及其争议都有充分的了解，以便做出自己的判断。
美国乡镇政府受到的监督是强有力的，首先，表现在经由乡镇居民选举产生的官员任期较短，一般为2—4年，并且每年改选其中的一部分官员。因此，选举是民众对官员的一个有效的监督方式。其次，居民对所选任的官员拥有罢免权。如果乡镇官员不称职，或以权谋私侵害了广大居民的利益，居民可以对其行使罢免的权利。例如，2002年6月，在缅因州的莱巴隆小镇，由于民众对镇政府官员在预算中调高自己的津贴强烈不满，将镇政府官员全体罢免。再次，乡镇居民代表大会、理事会，以及由选举产生的一些部门委员会，对以乡镇经理为首的日常行政工作班子行使监督权。
3.财务公开
美国乡镇的规模大小不一，每年的财政预算多少也不等，少则几百万美元，多则一两个亿。这样大的一笔费用在使用时如何做到公开、透明且合理、有效，这是乡镇面临的最大政治问题。美国的乡镇制度有效地保证了财务的正当、公开使用，能有效地排除贪污腐化行为。乡镇财务一般由选举产生的财政委员会负责管理。该委员会的职权主要是准备年度财政预算方案，提交给乡镇全体选民投票通过，其间还需召开若干次的听证会，全镇选民均有权参加并发表意见；如法案遭到否决，财政委员会应做修改，直至公民投票通过为止。②为了保证资金合理有效地使用，有些乡镇还成立了由选举产生的财政咨询委员会。它的主要职能是对乡镇财政预算编制和财政的执行情况进行监督，可以就乡镇财政的所有问题向乡镇代表大会提出意见和建议，向选民收集乡镇建设需要解决的问题，等等。该咨询机构还负责召开会议，与持不同财政观点的人们进行交流和沟通。③
4.乡镇的民间组织化程度高
一般来说，与单个公民相比，组织起来的公民在同政府或政治家对话，影响政府决策，维护自身利益等方面将更加具有优势。美国人深谙此道，因此，美国的公民社会相当发达，各种民间组织(或称非政府组织)多如牛毛。在美国的各个乡镇充斥着大小不一、类别各异的乡间公民组织，包括农会、商会、教师工会、公务员工会、警察工会、环保组织、残疾人组织、体育爱好者协会、动物保护组织、同学会、退伍军人协会、基金会、教会组织，等等。可以说，绝大多数的乡镇居民会根据自身的情况，在上述这些民间组织中选择一两个加入，甚至有些居民同时是好几个民间组织的成员。众多的乡间公民组织是美国乡镇自治制度的重要组成部分，它们不仅承担起部分的乡镇公共服务职能，协同乡镇政府治理乡镇事务，而且还担负起监督乡镇政府、影响乡镇政府决策等职能。
5.乡镇自治权受到法律的制约
美国各级政府之间虽然没有行政隶属关系，但下一级的法规绝对不能与上一级的法规相违背。这就是地方政府权力框架中自上而下的(法律)限制。④美国乡镇政府虽然享有高度的自治权，但其地位和权力要受到联邦宪法、联邦条例、州宪法和法律的严格规定和限制。尽管美国宪法和各种联邦条例没有专门论及各级地方政府的具体权力，但是，包括乡镇政府在内的各级地方政府在许多方面都要受到联邦宪法和条例中有关条款的限制。例如，联邦条例中对全国饮用水、空气净化的标准，以及对各级政府不能对申请人在性别、种族和年龄上有歧视等方面都有明文规定，乡镇政府必须严格遵守这些规定。到州这一级，州宪法和各种法律对各级地方政府的权力限制都有更加具体的规定。例如，为了保证地方政府运作的公开、透明，许多州都有会议公开法案、政府文件公开法案，以及公职候选人竞选财务的公开法案等。州法甚至对一个地方政府能否与私营企业签署生意合同都有十分详细的规定，因此，乡镇自治权受到来自联邦和州法律的制约。
另外，各乡镇可以在不违背联邦宪法、州宪法和法律的情况下，通过乡镇居民大会或乡镇居民代表大会制定本地的法律或规定，对乡镇政府的组成及运作、乡镇官员的职责、财政的收支管理，以及乡镇居民的行为规范等做出详细的规定，从而使乡镇自治在规范化和法制化的轨道上运行。因此，乡镇自治权也受到来自乡镇自身制定的法规的制约。
6.转移支付是乡镇财政的重要保障
在美国，联邦政府和州政府对地方政府的转移支付力度是很大的，尤其是州政府，“仅在1989年一年里，各州就向地方政府拨款1400亿美元”。⑤乡镇财政的重要保障之一就是上级政府尤其是州政府的转移支付，州政府对乡镇政府的转移支付有时甚至能达到乡镇政府总预算的1/3。“2002年，马萨诸塞州艾莫斯特镇预算收入的33.5%以上来自州政府的转移支付”。⑥州政府对乡镇政府的转移支付实行“倾斜”原则，平均收入较低的乡镇，受到的转移支付数额较大，反之，则数额较小。总而言之，有效的转移支付制度是保证乡镇政府提供良好的公共服务的重要财政保障。
二、美国乡镇自治的意义
美国乡镇产生于美国诞生之前，尽管200多年过去了，作为美国民主发展的基础，乡镇自治仍然发挥着重要的作用。
1.乡镇自治是美国民主政治的源头活水
“从第一个美国海岸登陆的清教徒身上就看到美国后来的整个命运，犹如我们从人类的第一个祖先身上看到了人类后来的整个命运。”⑦最早在美国东海岸登陆的清教徒们，用“五月花号公约”的精神建立了最早的共同体——民主自治的乡镇。“在乡镇内部，享受真正的、积极的、完全民主和共和的政治生活”。“共和政体已在乡镇完全确立起来”。⑧在乡镇自治的基础上，州建立起来了，州政府的运作方式除了实行代议制之外，同乡镇政府的民主原则几乎没有多少区别。独立战争以后，美国联邦政府成立并制定了作为美国民主象征的联邦宪法。联邦宪法所坚持的民主原则与乡镇自治的原则并无二致，同样来源于“五月花号公约”的精神。从这个意义上说，乡镇自治确实是美国民主政治的源头活水。
2.乡镇自治是公民行使民主权利的主要平台
早期的乡镇规模较小，像新英格兰地区的乡镇平均人口在2000人左右，实行直接民主制，人民直接选举和监督乡镇官员，讨论决定乡镇的重大事项，因此，人民的民主权利能够得到充分的实现。如今，一些乡镇规模较大，人口达到数万人，不得不实行代议制民主，但是，一些关系乡镇全体公民利益的重大事项仍然采用全民公决的方式来决定。另外，规模较大的乡镇政府的管理部门和委员会很多，人民不仅直接选举乡镇居民代表大会的代表、主席、秘书，而且还要选举产生学校委员会、财政委员会、公共图书馆理事会、住房管理局等部门和委员会的成员。人民在行使选举权的同时，被选举权行使的机会也较多，许多居民有机会被选举为乡镇政府部门和委员会的成员。例如，3.5万人的艾莫斯特镇，就有近250多人参与了乡镇政府的各种委员会的工作。同时，乡镇的许多决策都需要召开各种各样的听证会、讨论会和说明会，乡镇的报纸、电视台等媒体也积极参与公共事务的讨论，因此，乡镇居民的参政议政的权利以及监督的权利都得到了较好的保障。
3.乡镇自治是培养公民权利意识和参与能力的学校
托克维尔曾深刻地指出：“乡镇组织之于自由，犹如小学之于授课。”⑨人民正是在乡镇自我管理之中，逐渐培养起自身的权利意识，锻炼和提高了自身的参与能力。乡镇居民“在力所能及的有限范围内，试着去管理社会，使自己习惯于自由(权利)赖以实现的组织形式……他们体会到这种组织形式的好处，产生了遵守秩序的志趣，理解了权力和谐的优点”。⑩乡镇的民主实践所培养起来的公民民主意识，构成了美国民主制度的最坚实基础。换句话说，正是经过了乡镇自治的基层民主学校的历练，公民才有能力参与州和联邦政府的更高层次的民主管理。
4.乡镇自治有益于爱国心的培育
美国的乡镇自治制度要求乡镇权力归全体乡镇居民所有，其组织、运行方式由全体乡镇居民民主决定，乡镇权力存在的唯一目的就是为全体乡镇居民谋取利益，因此，乡镇权力是与每个乡镇居民的切身利益休戚相关的。在这种乡镇自治之中，乡镇居民以主人翁的姿态，在对本乡镇公共事务的切身参与中养成对本乡镇的热爱和依恋。“美国人依恋其乡镇的理由，同山区居民热爱其山山水水类似”。(11)托克维尔在对新英格兰乡镇深入观察之后指出：“新英格兰的居民依恋他们的乡镇，因为乡镇是强大的和独立的；他们关心自己的乡镇，因为他们参加乡镇的管理；他们热爱自己的乡镇，因为他们不能不珍惜自己的命运。”(12)在乡镇自治的政治参与过程中，乡镇居民深深地认识到，没有乡镇自治就没有自由和幸福，而没有美利坚合众国就没有乡镇自治，所以，乡镇居民对乡镇的依恋与热爱自然而然地拓展为对合众国的爱国心。“我们有理由认为，在美国，爱国心是通过实践而养成的一种眷恋故乡的感情”。(13)
5.乡镇自治有益于乡镇的和谐和稳定
托克维尔指出，在美国，“是人民自己治理自己……人民是一切事物的原因和结果，凡事皆出自人民，并用于人民”。(14)其实，托克维尔所说的这种情况只有在美国乡镇自治中才体现得最为明显。一般来说，乡镇规模较小，人民对自己选举出来的官员十分熟悉，同政府的接触几乎是零距离的，对政府的监督也是非常有力的，这样，政府贪污受贿的可能性大大降低。同时，乡镇居民的诉求和不满能够很容易地表达，政府也能很迅速地作出回应。因此，乡镇居民同政府之间的各种矛盾和冲突，都能通过相关渠道得到妥善解决。另外，乡镇居民之间的矛盾和分歧也能通过各种乡间公民组织得到调解，或是通过司法渠道得到解决。所有这些都在不同程度上推动了乡镇生活的稳定与和谐，很少发生尖锐的冲突和群体性事件。
三、美国乡镇自治的启示
尽管中、美在政治体制、历史文化等方面有很大差别，但是美国乡镇自治的经验还是能够给我国的乡镇体制改革以及民主政治建设带来诸多启示。
1.乡镇民主政治建设是政治体制改革的突破口
中国计划经济体制遗留下的乡镇基层政权，问题十分明显，很难适应当前社会主义市场经济条件下乡镇治理的需要，乡镇改革已势在必行。
党的十七大将基层民主的开展视为当下我国社会主义民主政治推进的重点。村民自治作为中国基层民主的代表形式，已在全国各地逐步展开，并将逐步走向完善。乡镇政府作为中国的最基层政权，其民主政治建设的开展不仅有利于村民自治的深化和巩固，而且还会使基层民主推进至基层政权层次。因此，乡镇民主政治建设是继村民自治之后，基层民主下一步实施的重点措施。目前，国内有一些乡镇已开始试点，实行乡镇长在内的主要乡镇负责人的“公推公选”、“公推直选”等，受到了广大人民的拥护，迈开了乡镇民主政治建设的第一步。
从美国政治发展的过程中，我们可以清楚地看到，乡镇自治不仅是美国民主的策源地，而且也是美国整个民主体制的基石。正是从乡镇到州再到联邦政府的这种自下而上的民主演进，才使得美国民主进程相对平稳而无重大的反复。从我国的社会主义民主政治建设进程来看，乡镇民主政治建设不仅是风险最小的突破口，而且还会为民主政治向高层次的发展打下坚实的基础。在乡镇民主建设中，美国乡镇自治的一些经验，比如，选区的划分、投票的方式、对官员监督和罢免的措施等，都是值得我们借鉴的。
2.强化乡镇人大的职能
美国乡镇居民大会或居民代表大会对乡镇自治的良好运行发挥着至关重要的作用，甚至可以说是美国乡镇自治的基石。然而，目前中国乡镇人民代表大会在乡镇政权组织结构中相对较弱，未能有效地行使宪法所赋予的对乡镇干部任命、监督和罢免的权力，同时，对乡镇预算的审议基本上也是走过场，乡镇的最终决策权实际上掌握在乡镇党委和政府手里。要树立乡镇人大的权威，强化乡镇人大的职能，首先，要理顺乡镇党委、政府同人大的关系。人大在工作中要贯彻执行党的路线、方针和政策，党委要支持人大的工作，维护人大的权威，认真研究和帮助人大解决其工作中遇到的实际问题。乡镇人民政府要自觉地接受人大的监督，主动配合人大的工作，凡属人大职权范围内的事项，比如，乡镇预算，必须主动报请人大审议、批准。乡镇人大的决议和决定，乡政府要认真贯彻和执行。
其次，我国乡镇人民代表大会只设有主席团，而没有常委会。有的学者认为这样不利于乡镇人大职能的发挥，因此，建议设立乡镇人大常委会，(15)更重要的是设立类似于美国的由居民大会选举或任命的不领薪水，只拿少许补贴的各种工作和咨询委员会，如，教育委员会、发展委员会、卫生委员会等。这些委员会的成员应当是由当地有声望、有专业知识并热心公益事业的人来担任。这些委员会由乡镇人大主席或副主席领导，为乡镇政府的一些对口部门提供咨询、建议，并对其进行监督。这样一来，在不增加乡镇财政负担的情况下，既充实了人大的机构，提高了民众的参政热情，又能使人大的各项职能得到有效履行。
3.鼓励和支持乡镇民间组织的发展
如前所述，美国乡镇的民间组织相当发达，对美国乡镇民主政治的发展做出了诸多贡献。具体说来，这些民间组织承担了部分乡镇公共服务的职能，减轻了政府的治理成本。它是政府与民众沟通、联系的桥梁，使民众利益的表达渠道更为畅通。它从外部行使对政府的监督权利，使政府更加高效和廉洁。目前，在我国除了极少数发达乡镇形成了具有较高水平的公民社会外，绝大部分乡镇民间组织化水平还很低，仅有的村民自治委员会、工会、共青团和妇联等几个公民自我组织还都是“半官方”性质的。我们要鼓励和支持乡镇民间组织的发展，首先，要端正对民间组织或公民社会的态度，打消对民间组织的畏惧心理。民间组织是乡镇政府的得力“帮手”，它的兴起和发展有益于乡镇治理的开展。其次，要尽快制定相关的法律和政策，以便引导、规范民间组织，使其走上健康发展的轨道。
4.增大转移支付数额
自新中国建立以来，中国农民给中国的工业化、城市化乃至整个国民经济的发展做出了巨大的牺牲和贡献。正是依靠农业“乳汁”的哺育，新中国才得以从“一穷二白”的基础上，建立起比较完整的工业体系和国民经济体系。也正是因为广大农民“汗水”的浇灌，中国的经济“秧苗”才能茁壮成长，并取得了今天的辉煌成就。据不完全统计，从1953年开始到1983年取消统购统销政策，通过工农产品“剪刀差”，农民对工业化的贡献超过6000亿元，(16)这在当时是一个天文数字。如今，中国工业已经取得了长足的发展，财政收入大幅增加，在这种条件下，我们有能力也应该加大对农业的“反哺”力度。另外，尽管中国经济飞速发展，已基本实现“小康”，但城乡差距并没有缩小，反而有拉大的趋势。2007年，农村居民人均纯收入实际增长9.5%，为1985年以来增幅最高的一年，而城乡居民收入比却扩大到3.33∶1，绝对差距达到9646元(农村居民收入4140元，城市居民收入13786元)，也是改革开放以来差距最大的一年。(17)
我国政府已经采取了不少措施解决“三农”问题和城乡差别问题，减免了农业税，推行了转移支付政策，但是，目前我国的转移支付政策至少还存在着三个值得改进的地方：一是转移支付的力度还可以进一步加大；二是对贫困地区的倾斜度应该加大；三是对乡镇的转移支付数额应大幅增加，因为目前的转移支付体系的受惠者主要是省级政府、地级市政府，连县级政府都受惠不多，就更别提乡镇政府了，以致许多乡镇财政困难重重，“吃饭难保”，严重地影响了乡镇公共服务的供给。
5.乡镇和谐离不开乡镇民主
美国乡镇生活一直都比较和谐、安宁，这在很大程度上是乡镇自治的结果。20世纪80年代，中国农村上访者很少，乡镇生活相对安定，这在李昌平先生看来，主要得益于“基层享有比较充分的发展权和治理权，党的领导权落实在基层——为农村经济发展、社会建设和民主自治提供坚强领导”。(18)20世纪90年代，农村上访者增多了，主要是因为农民负担过重。而如今农民负担轻了，教育、医疗等条件都改善了，但是上访现象仍然有增无减。“当下，阻止农民上访却成了很多地方乡镇干部的第一要务”，(19)其主要原因就在于乡镇民主政治建设没有跟上形势发展的需要。农民有困难、有问题，乡镇政府难以帮助解决，农民有怨气也无处发泄，农民与乡镇基层政府的矛盾在当地无法解决，只好“越级”上访，甚至出现群体性事件。基层稳，则国家稳，从这个意义上说，乡镇民主政治建设是我们构建和谐社会的一项不可或缺的基础性工作。
注释：
①[法]托克维尔著，董果良译：《论美国的民主》上卷，商务印书馆，1988年，第45页。
北京市财政局
北京市财政局关于印发《北京市国有企业财务监督管理实施办法》的通知
北京市财政局
市属各企业总公司（局、办、集团公司）、各区（县）财政局：
为全面贯彻、落实北京市人民政府转发的国务院批转财政部《关于加强国有企业财务监督意见的通知》，规范企业财务自主权，促进企业依法理财，维护国有权益，现将《北京市国有企业财务监督管理实施办法》印发给你们，请遵照执行。
北京市国有企业财务监督管理实施办法
第一章 总 则
第一条 为逐初建立、完善企业内部财务约束与外部财务监督相结合的企业财务监督管理体系，督促企业依法理财，维护国有权益，根据市政府转发国务院批转财政部《关于加强国有企业财务监督意见的通知》精神，结合我市实际情况，制定本实施办法。
第二条 加强企业财务监督，应按照政企职责分开、落实企业财务自主权、转换企业经营机制以及建立现代企业制度的要求，把国家赋予企业的各项财务自主权真正落到实处。企业财务监督应采取企业内部与外部相结合办法，坚持内部财务监督为主、外部财务监督为辅的原则。
第三条 企业内部财务监督实行厂长（经理）领导下的总会计师或主管财务厂长（经理）负责制，具体事项由财务部门直接负责。
第四条 各级财政机关是组织、实施企业外部财务监督的主管机关。主要职责是：
一、督促企业建立、完善和执行内部财务监督制度；
二、建立和完善必要的财务报批、备案制度；
三、向企业派驻财务监事；
四、建立厂长（经理）任期内和离任时进行必要的财务审计制度；
五、建立企业主管财务厂长（经理）资格年审制度。
第五条 本办法适用于国有企业、国有独资公司、国家出资额所占比例超过50％或实质上拥有控股权的公司制企业。
第二章 内部财务监督
第六条 企业要按照《企业财务通则》和分行业财务制度的规定，结合自身生产经营特点及管理要求，建立完整的财务核算体系，涵盖全部经济活动。同时健全内部财务管理办法和内部监督制度。
第七条 企业内部财务制度必须制定严格的审批程序，重大事项实行集体讨论，集体决策。企业财务部门、职代会以及厂长（经理）、财务负责人在财务管理上的权限要明确，年度财务计划和决算须经职代会讨论通过；公司制企业要明确董事会、股东会和监事会在财务管理上的职权，
并经董事会、股东会讨论通过。
第八条 企业应设立内部审计机构和专职审计人员，建立健全内部审计制度。其主要职责是对企业财务预算、决算和财务报告的真实性、合法性进行审查；对与财务收支有关的经济活动以及经济效益的真实性、合法性进行审查；参与制定企业内部财务制度，并监督执行；对违反国家财
经法规的行为进行审查。
第九条 企业财务会计人员应具备一定的政治、业务素质，忠于职守，依法理财，除认真行使监督职权外，还应廉洁自律，接受有关部门的监督。
企业厂长（经理）应支持企业财务、会计人员认真执行会计法，正确行使财务监督职能，不得随意任免企业财务、会计人员。
会计人员忠于职守、坚持原则、受到错误处理的，行业主管部门应责成会计人员所在单位及时予以纠正；对玩忽职守、丧失原则、不宜担任会计工作的，应责成所在单位及时予以撤换。
第十条 主管财政机关要对企业内部财务管理办法和内部监督制度建立、执行情况进行监督、检查。新成立、改组的企业，凡符合第五条规定的，应在办理工商登记之日起三个月内，将内部财务管理办法和内部监督制度报主管财政机关备案。
第三章 消费性资金监督
第十一条 企业消费性资金主要包括工资、职工福利费、业务招待费、差旅费、会议费、住房周转金以及建造职工活动中心、宾馆、招待所等非生产性设施占用的资金。
第十二条 企业应正确处理积累和消费、生产和生活的比例关系，统筹兼顾，科学合理地制定企业年度消费资金计划及分项计划，报职代会和董事会审批。
第十三条 企业应按照现行工资分配办法的有关规定和主管劳动、财政部门核定的比例正确计提、列支工资，未经批准不得多提新增效益工资，不得以各种形式乱发工资、奖金和实物。
第十四条 企业要按规定提取职工福利费，列支业务招待费，严格控制差旅费、会议费、住房周转金在费用中的列支数额。厂长（经理）要定期将上述费用使用情况向职代会报告，接受企业职工的监督。
第十五条 企业要从严控制修建职工活动中心、招待所、办公楼等非生产性支出。对与上述非生产性设施、设备有关的财务事项，须按规定报主管财政机关审批。
企业进行调整结构，将原有车间、办公楼改造为对外营业的宾馆、饭店，事先应将有关规划、资金预算报行业主管部门或资产授权经营公司批准。
第十六条 企业购置小轿车、移动电话，要与企业生产规模、盈利水平和实际需要相适应，亏损企业、欠交税费企业，以及欠发职工工资和医药费的企业，严禁购买小轿车。
第四章 对外投资监督
第十七条 企业对外投资必须进行严格的可行性研究，并坚持经理办公会或董事会集体讨论，集体决策。投资项目情况和决策程序应向职代会通报。
未经法定程序决策、潜在风险较大的重大投资项目，超过净资产总额50％、技改资金不足以及预期收益水平低于银行同期存款利率的对外投资项目，行业主管部门或授权经营公司有权中止签约。
第十八条 企业要在不超过上年末净资产总额的50％比例范围内，结合生产、技改、生活资金需求等方面情况，合理确定对外投资规模。
企业超过上年末净资产的50％以上安排的对外投资项目，包括合资、参股、联营等投资行为，必须经过行业主管部门或授权经营公司审核，并报主管财政机关批准。未经批准企业财务部门有权拒绝办理资产、资金的转移、拨付手续，行业主管部门或授权经营公司、主管财政机关有权
中止签约。
第十九条 企业境外投资，必须坚持谨慎原则，严格按照市财政局、市对外经济贸易管理委员会、市国有资产管理局转发财政部《关于境外投资财务管理暂行办法》的有关规定，履行必要的审批程序，并经主管财政机关批准后执行。
第二十条 企业应在预期收益水平高于银行同期存款利率的前提下，安排对外投资项目。对以前年度安排的连续三年达不到预期收益水平或低于银行同期存款利率的投资项目，要制定清理计划，逐步收回投资。
对实际收益水平低于银行同期存款利率以及应收不收、长期体外循环的对外投资项目，主管财政机关、行业主管部门或授权经营公司有权责令企业限期收取投资收益或中止投资协议。
第二十一条 企业对外投资应逐步采用权益法核算，并严格按照有关规定，进行投资损失的认定、处理。对认定的投资损失，主要决策者必须向职代会或经理办公会、董事会提交书面材料，查明原因，分清责任，提出处理意见，报行业主管部门或授权经营公司审查，主管财政机关备案
。
第五章 资产处置监督
第二十二条 企业进行公司制、股份制改造，以及合资、合作、兴办企业等经济活动，应坚持经理会或董事会集体讨论、集体决策。企业资产须经具有资产评估资格的机构进行评估，国有资产管理部门确认，并以此做为资产处置的底价。对低于底价处置的资产，需报主管财政、国有资
产管理部门批准。未经批准，企业财务部门不得办理有关资产、资金的转移拨付手续。
企业发生资产转让、拍卖、整体出售等经济活动，应报行业主管部门或授权经营公司审查同意，并坚持先评估后处置。
第二十三条 企业发生的资产损失，应区别不同情况进行处理。
一、固定资产、流动资产盘亏、毁损数额全年累计在10万元以下（含10万元）的，由行业主管部门或授权经营公司审批；超过10万元以上的，由行业主管部门或授权经营公司审查，报主管财政、国有资产管理部门审批。未经批准，企业不得进行财务处理。
企业资产审批权限，财政部门另有规定的，从其规定。
二、企业坏帐损失的处理，必须严格按照国家和财政部门的有关规定执行。对债务人临时财务状况恶化或由于经济秩序混乱，互相拖欠造成的三年以上的应收帐款，要制定催收计划，按期追回，不得擅自作为坏帐损失核销。
三、对企业擅自核销的应收帐款，行业主管部门或授权经营公司、主管财政机关有权纠正。
第二十四条 加强对企业资产处置报批程序的监督。
一、对未经批准、自行决定的产权变动、资产转移活动，以及未经批准、以低于评估底价出售、转让、拍卖等经济活动，行业主管部门或授权经营公司、主管财政机关、国有资产管理部门有权中止执行。
对发生产权变动、资产转移的，主管财政机关要督促企业及时进行财务处理。企业应于发生产权变动、资产转移的次月，将有关资产的变化情况报行业主管部门或授权经营公司和主管财政机关备案，在年度财务状况说明书中加以说明。
二、对未经批准，自行处理或者擅自核销盈余公积、资本公积、实收资本的，主管财政机关、国有资产管理部门有权要求企业限期调整有关帐目。
第二十五条 企业在社会经济活动中为其他企业单位进行担保，必须坚持自愿原则，并严格审查被担保单位的偿债能力与信用程度。
一、企业担保金额不得超过净资产总额的50％，超过净资产50％以上安排的对外担保，必须经过行业主管部门或授权经营公司批准，并报主管财政机关备案。
二、企业在不超过净资产50％比例范围内，安排的数额较大以及为行业外企业提供的贷款担保项目，需报行业主管部门或授权经营公司备案。为境外企业提供贷款担保的，需经行业主管部门或授权经营公司审查同意，主管财政机关批准。
三、企业对外担保发生损失，暂作为其他应收款处理，并制定催收计划，督促被担保单位赔偿损失。对确实无法追回的担保损失，可比照坏帐损失的审批程序进行处理。
第六章 关联企业往来监督
第二十六条 企业与关联企业之间进行原材料供应、商品销售活动时，应当按照独立企业之间的业务往来收取或支付价款、费用，不得自行提高原料进价，压低商品售价。对不按照独立企业之间的业务往来收取或支付价款、费用，减少应纳税收入或所得额的企业，行业主管部门授权经
营公司、主管财政机关有权要求企业调整帐务，主管税务机关依法进行纳税调整。
第二十七条 企业与关联企业之间的资金占用，要坚持有偿使用原则，资金占用费率不得低于银行同期个人存款利率，并要按照《中华人民共和国担保法》的规定设定担保。
第二十八条 关联企业独立开展经营活动过程中取得的经营收入，发生的成本费用支出，原则上要独立核算，自负盈亏。企业对关联企业的经营状况、财务成果要建立必要的报表报告制度。
第七章 资金使用监督
第二十九条 生产经营资金主要用于企业正常的生产经营活动。企业提取的折旧和列支的技术开发费，应主要用于技术改造项目以及新产品开发、研制等方面，不得用于非生产性支出。对自行将技术开发费用于非生产性支出的企业，应限期调整，同时取消享受财政部、国家税务局财工
字（1996）41号《关于促进企业技术进步有关财务税收问题的通知》中的税收优惠政策资格。
第三十条 企业必须在满足生产经营资金需要的基础上进行固定资产投资，并严格按照国家规定足额安排铺底生产经营资金。
第三十一条 企业要按照流动资金、固定资产、对外投资、生活福利等类别，按期编制资金预算，做为企业调度和管理资金的主要依据，并将企业资金使用计划报行业主管部门或授权经营公司备案。
第三十二条 有条件的企业要逐步建立资金结算中心，统一筹集、分配、使用、管理、监督资金活动。
第八章 成本费用监督
第三十三条 企业应结合实际，确定成本费用项目和成本计算方法，建立成本、费用、工资等一系列内部控制制度。
第三十四条 企业应严格按照国家规定的成本开支范围、费用开支标准，以及内部成本费用管理制度规定，从严控制成本费用支出、准确核算成本费用，严禁少计少摊成本或乱挤乱进成本。行业主管部门或授权经营公司要对企业成本费用管理制度的执行情况，以及成本费用计划的落实
情况进行重点检查和监控。
第三十五条 企业要加强对跨期摊提费用的监督。预提费用要确定项目和标准，并于年初报行业主管部门授权经营公司汇总后转报同级财政部门备案。预提费用不允许跨年度使用，特殊情况需要保留余额的，要在年度财务报告中予以说明。待摊费用的摊销期限不得超过十二个月。
企业确需转入递延资产的有关费用，必须按财务制度规定的项目列示，事先将新增项目的名称、金额、分期摊销计划报同级财政部门批准。
第三十六条 企业要加强对各类在建工程项目的检查、监督。在建工程已经交付完工的，必须及时验收并办理竣工决算手续，及时增加固定资产数额。已经交付使用的固定资产，还未办理竣工验收决算手续的，要按估价转入在用固定资产，并按规定计提折旧，工程借款利息计入当期财
务费用。
第三十七条 企业应严格按照《企业财务通则》及行业财务制度规定，正确核算成本、费用，如实反映经营成果，不得形成新的潜亏。对现有潜亏、挂帐进行清理，经有关部门确认后按规定及时消化，不得长期挂帐。
第九章 利润分配监督
第三十八条 企业要依据《中华人民共和国企业所得税暂行条例》的规定，依法纳税。主管财政机关要监督企业五年内未弥补完的亏损，须由企业税后利润进行弥补。
第三十九条 主管财政机关要监督企业按下列顺序分配税后利润：
一、弥补五年内未弥补完的企业亏损；
二、按规定的比例补充企业流动资本；
三、提取盈余公积金、公益金；
四、按规定上缴国有资产收益；
五、支付其它投资者（股东）利润。
第四十条 主管财政机关要监督企业盈余公积金和公益金的使用，确保企业所有者权益不减少。
第十章 财务报告监督
第四十一条 企业应按照全面、真实、准确、及时的原则，编制年度财务报告。有关重大事项，必须在财务状况说明书中予以披露。
第四十二条 企业的财务报告，要依法实行企业年度会计报表审计制度，国有大中型企业必须实行由注册会计师检查验证，具体由主管财政机关按企业大小分批组织实施。
第四十三条 各会计师事务所要按照《中华人民共和国注册会计师法》的要求，独立、客观、公正地进行审计，对企业消费性资金、对外投资、资产处置、关联企业往来、成本费用、利润分配等执行情况进行重点审计，依法出具审计报告和管理建议书。
第十一章 法律责任
第四十四条 对违反《企业财务通则》和分行业财务制度的企业，主管财政机关要按照市政府转发《国务院关于违反财政法规处罚的暂行规定》〔京政发（1987）78号〕，追究企业和主要负责人的责任。
第四十五条 对企业负责人、企业财务主管在企业财务管理和监督过程中构成犯罪行为的，提请司法机关依法追究刑事责任。
第十二章 附 则
第四十六条 主管财政机关要依据《国有企业财产监管条例》向企业派出监事，会同监事会中其它监事开展监督工作，严格履行监事职责。
第四十七条 主管财务机关要督促企业全面执行国家的财政、财务政策，引导企业正确运用国家赋予企业的各项财务自主权，利用企业提供的月份、季度、年度财务报表资料，跟踪企业资金运动和资产使用过程，全面加强企业日常财务监督。
第四十八条 本办法由市财政局负责解释。
第四十九条 本办法自发布之日起实行。
1997年10月20日
乡镇政府作为最基层的政权，对我国和谐社会的构建、民主政治的推进具有基础性作用。当下，乡镇政府的民主改革已势在必行，乡镇政治民主已成为普遍的诉求。乡镇民主改革该如何推进？方向何在？这是我们不得不下大力气研究的一个重要课题。针对乡镇政府的去留以及乡镇改革的路径选择等问题，目前学术界存在着三种主要观点：其一，主张撤销乡镇政府，实行完全意义上的乡镇自治(于建嵘：《乡镇自治：根据和路径》，《战略与管理》，2002年第6期；郑法：《农村改革与公共权力的划分》，《战略与管理》，2000年第4期)；其二，认为乡镇建制不能完全取消，建议虚化乡镇政府，改为县政府的派出机关(徐勇：《县政、乡派、村治：乡村治理的结构性转换》，《江苏社会科学》，2002年第2期；赵树凯：《乡镇政府之命运》，《中国发展观察》，2006年第7期)；其三，主张通过转变政府职能保留乡镇政府(潘维：《质疑“乡镇行政体制改革”——关于乡村中国的两种思路》，《开放时代》，2004年第2期；金太军：《推进乡镇机构改革的对策研究》，《中国行政管理》，2004年第10期)。尽管上述三种观点在对乡镇改革的走向上表现出不同的看法，但有一点是一致的，就是在乡镇改革中必须加入民主化的元素，换言之，我国乡镇急需进行民主化改革。目前，国内绝大多数学者在讨论上述问题时，都局限于国内乡镇体制改革本身，而没有比较研究的视野。本文的创新之处在于借鉴美国乡镇自治中一些合理的民主化因素，用以启迪我国乡镇的民主化改革。当然，在国内学术界，也有部分学者曾涉及美国乡镇自治研究(罗一平：《美国乡镇自治及其启示》，《山西师大学报》(社会科学版)，2008年第2期；熊怀智：《从美国早期的乡镇自治看我国村民自治的问题》，《重庆工商大学学报》(社会科学版)，2008年第6期)，但都没有将其与中国的乡镇体制进行比较分析，而这给本文的进一步深入研究带来了可能。
美国乡镇自治已具有两百多年的历史，是世界范围内乡镇民主政治的重要模式之一。因此，探讨美国乡镇自治的特点、意义以及对我国乡镇民主改革的启示，具有很强的现实意义。
一、美国乡镇自治的特点
正如托克维尔所说的那样，在美国，“乡镇成立于县之前，县又成立于州之前，而州又成立于联邦之前”。①早期北美殖民地移民，为了应付严酷的自然环境，组成了生活共同体——乡镇。这种乡镇是个典型的自治体，人民选举并监督行政官员，征收并分配自己的税款，对于涉及全体居民利益的重大事项，均有居民大会集体讨论决定。随着移民的增加和人口的繁衍，乡镇数量逐渐增多，遍及北美13个殖民地，在此基础上，北美大陆又先后成立了县和州，并最终于1776年诞生了美利坚合众国。建国后，美国乡镇依然享有高度的自治权，但是，随着时间的推移，经济和社会的不断发展，公共事业开始不断扩大，给乡镇自身的治理带来了诸多问题和困难，而这些问题和困难的解决又需要州政府的支持、管理和协调，这就必然导致州政府对乡镇自治权的部分“回收”。1868年“迪龙法则”的颁布，正式以法律的形式对州政府对乡镇等地方政府行使必要的管辖权作了规定。其后几经反复，美国乡镇的自治权大部分得以保留，乡镇自治制度没有发生本质性的变化。美国乡镇自治有以下几个显著特点：
1.乡镇的领导机构由选举产生
早期美国的乡镇实行直接民主，乡镇居民大会作为乡镇的最高决策机构，每年举行一次，凡乡镇居民均可参加。在会上，制定乡镇的规则和法律，并就乡镇的重大问题做出决定。乡镇的日常管理机构是乡镇管理委员会(或称乡镇理事会)，它由乡镇居民大会普选产生，在乡镇居民大会闭会期间履行管理乡镇日常事务的职能。虽然乡镇居民大会一直被视为直接民主的典范，但是，随着人口的增多、规模的扩大，上世纪初尤其是上世纪50年代以后，许多乡镇开始采用代议制民主，用乡镇居民代表大会取代了原先的乡镇居民大会。乡镇居民代表大会的代表，是由乡镇各选区的选民选举产生的，有一定的任期，并定期改选。居民代表大会的代表没有工资，其工作是义务性的。乡镇行政长官——乡镇长或经理，是由乡镇居民代表大会或理事会向全国公开招聘的职业经理人，由其负责任命一些管理部门的成员协同自己对乡镇政府的日常工作进行管理。此外，乡镇政府的一些重要部门和委员会的成员，要么是由选民直接选举产生，要么是由乡镇居民大会或理事会间接任命和批准。
2.决策透明、监督有力
美国乡镇政府的整个决策过程是公开透明的，乡镇的各种大小决策几乎没有不经过听证的。这种听证会是乡镇居民自由参加的，没有任何限制，就连外国人也可以自由旁听。对于关系全体乡镇居民利益的重大事项的决策，须进行乡镇全民公决。在决策过程中，当地的新闻媒体以及形式各异的讨论会给各种观点的表达和争论提供了平台，使居民对决策内容及其争议都有充分的了解，以便做出自己的判断。
美国乡镇政府受到的监督是强有力的，首先，表现在经由乡镇居民选举产生的官员任期较短，一般为2—4年，并且每年改选其中的一部分官员。因此，选举是民众对官员的一个有效的监督方式。其次，居民对所选任的官员拥有罢免权。如果乡镇官员不称职，或以权谋私侵害了广大居民的利益，居民可以对其行使罢免的权利。例如，2002年6月，在缅因州的莱巴隆小镇，由于民众对镇政府官员在预算中调高自己的津贴强烈不满，将镇政府官员全体罢免。再次，乡镇居民代表大会、理事会，以及由选举产生的一些部门委员会，对以乡镇经理为首的日常行政工作班子行使监督权。
3.财务公开
美国乡镇的规模大小不一，每年的财政预算多少也不等，少则几百万美元，多则一两个亿。这样大的一笔费用在使用时如何做到公开、透明且合理、有效，这是乡镇面临的最大政治问题。美国的乡镇制度有效地保证了财务的正当、公开使用，能有效地排除贪污腐化行为。乡镇财务一般由选举产生的财政委员会负责管理。该委员会的职权主要是准备年度财政预算方案，提交给乡镇全体选民投票通过，其间还需召开若干次的听证会，全镇选民均有权参加并发表意见；如法案遭到否决，财政委员会应做修改，直至公民投票通过为止。②为了保证资金合理有效地使用，有些乡镇还成立了由选举产生的财政咨询委员会。它的主要职能是对乡镇财政预算编制和财政的执行情况进行监督，可以就乡镇财政的所有问题向乡镇代表大会提出意见和建议，向选民收集乡镇建设需要解决的问题，等等。该咨询机构还负责召开会议，与持不同财政观点的人们进行交流和沟通。③
4.乡镇的民间组织化程度高
一般来说，与单个公民相比，组织起来的公民在同政府或政治家对话，影响政府决策，维护自身利益等方面将更加具有优势。美国人深谙此道，因此，美国的公民社会相当发达，各种民间组织(或称非政府组织)多如牛毛。在美国的各个乡镇充斥着大小不一、类别各异的乡间公民组织，包括农会、商会、教师工会、公务员工会、警察工会、环保组织、残疾人组织、体育爱好者协会、动物保护组织、同学会、退伍军人协会、基金会、教会组织，等等。可以说，绝大多数的乡镇居民会根据自身的情况，在上述这些民间组织中选择一两个加入，甚至有些居民同时是好几个民间组织的成员。众多的乡间公民组织是美国乡镇自治制度的重要组成部分，它们不仅承担起部分的乡镇公共服务职能，协同乡镇政府治理乡镇事务，而且还担负起监督乡镇政府、影响乡镇政府决策等职能。
5.乡镇自治权受到法律的制约
美国各级政府之间虽然没有行政隶属关系，但下一级的法规绝对不能与上一级的法规相违背。这就是地方政府权力框架中自上而下的(法律)限制。④美国乡镇政府虽然享有高度的自治权，但其地位和权力要受到联邦宪法、联邦条例、州宪法和法律的严格规定和限制。尽管美国宪法和各种联邦条例没有专门论及各级地方政府的具体权力，但是，包括乡镇政府在内的各级地方政府在许多方面都要受到联邦宪法和条例中有关条款的限制。例如，联邦条例中对全国饮用水、空气净化的标准，以及对各级政府不能对申请人在性别、种族和年龄上有歧视等方面都有明文规定，乡镇政府必须严格遵守这些规定。到州这一级，州宪法和各种法律对各级地方政府的权力限制都有更加具体的规定。例如，为了保证地方政府运作的公开、透明，许多州都有会议公开法案、政府文件公开法案，以及公职候选人竞选财务的公开法案等。州法甚至对一个地方政府能否与私营企业签署生意合同都有十分详细的规定，因此，乡镇自治权受到来自联邦和州法律的制约。
另外，各乡镇可以在不违背联邦宪法、州宪法和法律的情况下，通过乡镇居民大会或乡镇居民代表大会制定本地的法律或规定，对乡镇政府的组成及运作、乡镇官员的职责、财政的收支管理，以及乡镇居民的行为规范等做出详细的规定，从而使乡镇自治在规范化和法制化的轨道上运行。因此，乡镇自治权也受到来自乡镇自身制定的法规的制约。
6.转移支付是乡镇财政的重要保障
在美国，联邦政府和州政府对地方政府的转移支付力度是很大的，尤其是州政府，“仅在1989年一年里，各州就向地方政府拨款1400亿美元”。⑤乡镇财政的重要保障之一就是上级政府尤其是州政府的转移支付，州政府对乡镇政府的转移支付有时甚至能达到乡镇政府总预算的1/3。“2002年，马萨诸塞州艾莫斯特镇预算收入的33.5%以上来自州政府的转移支付”。⑥州政府对乡镇政府的转移支付实行“倾斜”原则，平均收入较低的乡镇，受到的转移支付数额较大，反之，则数额较小。总而言之，有效的转移支付制度是保证乡镇政府提供良好的公共服务的重要财政保障。
二、美国乡镇自治的意义
美国乡镇产生于美国诞生之前，尽管200多年过去了，作为美国民主发展的基础，乡镇自治仍然发挥着重要的作用。
1.乡镇自治是美国民主政治的源头活水
“从第一个美国海岸登陆的清教徒身上就看到美国后来的整个命运，犹如我们从人类的第一个祖先身上看到了人类后来的整个命运。”⑦最早在美国东海岸登陆的清教徒们，用“五月花号公约”的精神建立了最早的共同体——民主自治的乡镇。“在乡镇内部，享受真正的、积极的、完全民主和共和的政治生活”。“共和政体已在乡镇完全确立起来”。⑧在乡镇自治的基础上，州建立起来了，州政府的运作方式除了实行代议制之外，同乡镇政府的民主原则几乎没有多少区别。独立战争以后，美国联邦政府成立并制定了作为美国民主象征的联邦宪法。联邦宪法所坚持的民主原则与乡镇自治的原则并无二致，同样来源于“五月花号公约”的精神。从这个意义上说，乡镇自治确实是美国民主政治的源头活水。
2.乡镇自治是公民行使民主权利的主要平台
早期的乡镇规模较小，像新英格兰地区的乡镇平均人口在2000人左右，实行直接民主制，人民直接选举和监督乡镇官员，讨论决定乡镇的重大事项，因此，人民的民主权利能够得到充分的实现。如今，一些乡镇规模较大，人口达到数万人，不得不实行代议制民主，但是，一些关系乡镇全体公民利益的重大事项仍然采用全民公决的方式来决定。另外，规模较大的乡镇政府的管理部门和委员会很多，人民不仅直接选举乡镇居民代表大会的代表、主席、秘书，而且还要选举产生学校委员会、财政委员会、公共图书馆理事会、住房管理局等部门和委员会的成员。人民在行使选举权的同时，被选举权行使的机会也较多，许多居民有机会被选举为乡镇政府部门和委员会的成员。例如，3.5万人的艾莫斯特镇，就有近250多人参与了乡镇政府的各种委员会的工作。同时，乡镇的许多决策都需要召开各种各样的听证会、讨论会和说明会，乡镇的报纸、电视台等媒体也积极参与公共事务的讨论，因此，乡镇居民的参政议政的权利以及监督的权利都得到了较好的保障。
3.乡镇自治是培养公民权利意识和参与能力的学校
托克维尔曾深刻地指出：“乡镇组织之于自由，犹如小学之于授课。”⑨人民正是在乡镇自我管理之中，逐渐培养起自身的权利意识，锻炼和提高了自身的参与能力。乡镇居民“在力所能及的有限范围内，试着去管理社会，使自己习惯于自由(权利)赖以实现的组织形式……他们体会到这种组织形式的好处，产生了遵守秩序的志趣，理解了权力和谐的优点”。⑩乡镇的民主实践所培养起来的公民民主意识，构成了美国民主制度的最坚实基础。换句话说，正是经过了乡镇自治的基层民主学校的历练，公民才有能力参与州和联邦政府的更高层次的民主管理。
4.乡镇自治有益于爱国心的培育
美国的乡镇自治制度要求乡镇权力归全体乡镇居民所有，其组织、运行方式由全体乡镇居民民主决定，乡镇权力存在的唯一目的就是为全体乡镇居民谋取利益，因此，乡镇权力是与每个乡镇居民的切身利益休戚相关的。在这种乡镇自治之中，乡镇居民以主人翁的姿态，在对本乡镇公共事务的切身参与中养成对本乡镇的热爱和依恋。“美国人依恋其乡镇的理由，同山区居民热爱其山山水水类似”。(11)托克维尔在对新英格兰乡镇深入观察之后指出：“新英格兰的居民依恋他们的乡镇，因为乡镇是强大的和独立的；他们关心自己的乡镇，因为他们参加乡镇的管理；他们热爱自己的乡镇，因为他们不能不珍惜自己的命运。”(12)在乡镇自治的政治参与过程中，乡镇居民深深地认识到，没有乡镇自治就没有自由和幸福，而没有美利坚合众国就没有乡镇自治，所以，乡镇居民对乡镇的依恋与热爱自然而然地拓展为对合众国的爱国心。“我们有理由认为，在美国，爱国心是通过实践而养成的一种眷恋故乡的感情”。(13)
5.乡镇自治有益于乡镇的和谐和稳定
托克维尔指出，在美国，“是人民自己治理自己……人民是一切事物的原因和结果，凡事皆出自人民，并用于人民”。(14)其实，托克维尔所说的这种情况只有在美国乡镇自治中才体现得最为明显。一般来说，乡镇规模较小，人民对自己选举出来的官员十分熟悉，同政府的接触几乎是零距离的，对政府的监督也是非常有力的，这样，政府贪污受贿的可能性大大降低。同时，乡镇居民的诉求和不满能够很容易地表达，政府也能很迅速地作出回应。因此，乡镇居民同政府之间的各种矛盾和冲突，都能通过相关渠道得到妥善解决。另外，乡镇居民之间的矛盾和分歧也能通过各种乡间公民组织得到调解，或是通过司法渠道得到解决。所有这些都在不同程度上推动了乡镇生活的稳定与和谐，很少发生尖锐的冲突和群体性事件。
三、美国乡镇自治的启示
尽管中、美在政治体制、历史文化等方面有很大差别，但是美国乡镇自治的经验还是能够给我国的乡镇体制改革以及民主政治建设带来诸多启示。
1.乡镇民主政治建设是政治体制改革的突破口
中国计划经济体制遗留下的乡镇基层政权，问题十分明显，很难适应当前社会主义市场经济条件下乡镇治理的需要，乡镇改革已势在必行。
党的十七大将基层民主的开展视为当下我国社会主义民主政治推进的重点。村民自治作为中国基层民主的代表形式，已在全国各地逐步展开，并将逐步走向完善。乡镇政府作为中国的最基层政权，其民主政治建设的开展不仅有利于村民自治的深化和巩固，而且还会使基层民主推进至基层政权层次。因此，乡镇民主政治建设是继村民自治之后，基层民主下一步实施的重点措施。目前，国内有一些乡镇已开始试点，实行乡镇长在内的主要乡镇负责人的“公推公选”、“公推直选”等，受到了广大人民的拥护，迈开了乡镇民主政治建设的第一步。
从美国政治发展的过程中，我们可以清楚地看到，乡镇自治不仅是美国民主的策源地，而且也是美国整个民主体制的基石。正是从乡镇到州再到联邦政府的这种自下而上的民主演进，才使得美国民主进程相对平稳而无重大的反复。从我国的社会主义民主政治建设进程来看，乡镇民主政治建设不仅是风险最小的突破口，而且还会为民主政治向高层次的发展打下坚实的基础。在乡镇民主建设中，美国乡镇自治的一些经验，比如，选区的划分、投票的方式、对官员监督和罢免的措施等，都是值得我们借鉴的。
2.强化乡镇人大的职能
美国乡镇居民大会或居民代表大会对乡镇自治的良好运行发挥着至关重要的作用，甚至可以说是美国乡镇自治的基石。然而，目前中国乡镇人民代表大会在乡镇政权组织结构中相对较弱，未能有效地行使宪法所赋予的对乡镇干部任命、监督和罢免的权力，同时，对乡镇预算的审议基本上也是走过场，乡镇的最终决策权实际上掌握在乡镇党委和政府手里。要树立乡镇人大的权威，强化乡镇人大的职能，首先，要理顺乡镇党委、政府同人大的关系。人大在工作中要贯彻执行党的路线、方针和政策，党委要支持人大的工作，维护人大的权威，认真研究和帮助人大解决其工作中遇到的实际问题。乡镇人民政府要自觉地接受人大的监督，主动配合人大的工作，凡属人大职权范围内的事项，比如，乡镇预算，必须主动报请人大审议、批准。乡镇人大的决议和决定，乡政府要认真贯彻和执行。
其次，我国乡镇人民代表大会只设有主席团，而没有常委会。有的学者认为这样不利于乡镇人大职能的发挥，因此，建议设立乡镇人大常委会，(15)更重要的是设立类似于美国的由居民大会选举或任命的不领薪水，只拿少许补贴的各种工作和咨询委员会，如，教育委员会、发展委员会、卫生委员会等。这些委员会的成员应当是由当地有声望、有专业知识并热心公益事业的人来担任。这些委员会由乡镇人大主席或副主席领导，为乡镇政府的一些对口部门提供咨询、建议，并对其进行监督。这样一来，在不增加乡镇财政负担的情况下，既充实了人大的机构，提高了民众的参政热情，又能使人大的各项职能得到有效履行。
3.鼓励和支持乡镇民间组织的发展
如前所述，美国乡镇的民间组织相当发达，对美国乡镇民主政治的发展做出了诸多贡献。具体说来，这些民间组织承担了部分乡镇公共服务的职能，减轻了政府的治理成本。它是政府与民众沟通、联系的桥梁，使民众利益的表达渠道更为畅通。它从外部行使对政府的监督权利，使政府更加高效和廉洁。目前，在我国除了极少数发达乡镇形成了具有较高水平的公民社会外，绝大部分乡镇民间组织化水平还很低，仅有的村民自治委员会、工会、共青团和妇联等几个公民自我组织还都是“半官方”性质的。我们要鼓励和支持乡镇民间组织的发展，首先，要端正对民间组织或公民社会的态度，打消对民间组织的畏惧心理。民间组织是乡镇政府的得力“帮手”，它的兴起和发展有益于乡镇治理的开展。其次，要尽快制定相关的法律和政策，以便引导、规范民间组织，使其走上健康发展的轨道。
4.增大转移支付数额
自新中国建立以来，中国农民给中国的工业化、城市化乃至整个国民经济的发展做出了巨大的牺牲和贡献。正是依靠农业“乳汁”的哺育，新中国才得以从“一穷二白”的基础上，建立起比较完整的工业体系和国民经济体系。也正是因为广大农民“汗水”的浇灌，中国的经济“秧苗”才能茁壮成长，并取得了今天的辉煌成就。据不完全统计，从1953年开始到1983年取消统购统销政策，通过工农产品“剪刀差”，农民对工业化的贡献超过6000亿元，(16)这在当时是一个天文数字。如今，中国工业已经取得了长足的发展，财政收入大幅增加，在这种条件下，我们有能力也应该加大对农业的“反哺”力度。另外，尽管中国经济飞速发展，已基本实现“小康”，但城乡差距并没有缩小，反而有拉大的趋势。2007年，农村居民人均纯收入实际增长9.5%，为1985年以来增幅最高的一年，而城乡居民收入比却扩大到3.33∶1，绝对差距达到9646元(农村居民收入4140元，城市居民收入13786元)，也是改革开放以来差距最大的一年。(17)
我国政府已经采取了不少措施解决“三农”问题和城乡差别问题，减免了农业税，推行了转移支付政策，但是，目前我国的转移支付政策至少还存在着三个值得改进的地方：一是转移支付的力度还可以进一步加大；二是对贫困地区的倾斜度应该加大；三是对乡镇的转移支付数额应大幅增加，因为目前的转移支付体系的受惠者主要是省级政府、地级市政府，连县级政府都受惠不多，就更别提乡镇政府了，以致许多乡镇财政困难重重，“吃饭难保”，严重地影响了乡镇公共服务的供给。
5.乡镇和谐离不开乡镇民主
美国乡镇生活一直都比较和谐、安宁，这在很大程度上是乡镇自治的结果。20世纪80年代，中国农村上访者很少，乡镇生活相对安定，这在李昌平先生看来，主要得益于“基层享有比较充分的发展权和治理权，党的领导权落实在基层——为农村经济发展、社会建设和民主自治提供坚强领导”。(18)20世纪90年代，农村上访者增多了，主要是因为农民负担过重。而如今农民负担轻了，教育、医疗等条件都改善了，但是上访现象仍然有增无减。“当下，阻止农民上访却成了很多地方乡镇干部的第一要务”，(19)其主要原因就在于乡镇民主政治建设没有跟上形势发展的需要。农民有困难、有问题，乡镇政府难以帮助解决，农民有怨气也无处发泄，农民与乡镇基层政府的矛盾在当地无法解决，只好“越级”上访，甚至出现群体性事件。基层稳，则国家稳，从这个意义上说，乡镇民主政治建设是我们构建和谐社会的一项不可或缺的基础性工作。
注释：
①[法]托克维尔著，董果良译：《论美国的民主》上卷，商务印书馆，1988年，第45页。
北京市财政局关于印发《北京市国有企业财务监督管理实施办法》的通知
北京市财政局关于印发《北京市国有企业财务监督管理实施办法》的通知
北京市财政局
市属各企业总公司（局、办、集团公司）、各区（县）财政局：
为全面贯彻、落实北京市人民政府转发的国务院批转财政部《关于加强国有企业财务监督意见的通知》，规范企业财务自主权，促进企业依法理财，维护国有权益，现将《北京市国有企业财务监督管理实施办法》印发给你们，请遵照执行。
北京市国有企业财务监督管理实施办法
第一章 总 则
第一条 为逐初建立、完善企业内部财务约束与外部财务监督相结合的企业财务监督管理体系，督促企业依法理财，维护国有权益，根据市政府转发国务院批转财政部《关于加强国有企业财务监督意见的通知》精神，结合我市实际情况，制定本实施办法。
第二条 加强企业财务监督，应按照政企职责分开、落实企业财务自主权、转换企业经营机制以及建立现代企业制度的要求，把国家赋予企业的各项财务自主权真正落到实处。企业财务监督应采取企业内部与外部相结合办法，坚持内部财务监督为主、外部财务监督为辅的原则。
第三条 企业内部财务监督实行厂长（经理）领导下的总会计师或主管财务厂长（经理）负责制，具体事项由财务部门直接负责。
第四条 各级财政机关是组织、实施企业外部财务监督的主管机关。主要职责是：
一、督促企业建立、完善和执行内部财务监督制度；
二、建立和完善必要的财务报批、备案制度；
三、向企业派驻财务监事；
四、建立厂长（经理）任期内和离任时进行必要的财务审计制度；
五、建立企业主管财务厂长（经理）资格年审制度。
第五条 本办法适用于国有企业、国有独资公司、国家出资额所占比例超过50％或实质上拥有控股权的公司制企业。
第二章 内部财务监督
第六条 企业要按照《企业财务通则》和分行业财务制度的规定，结合自身生产经营特点及管理要求，建立完整的财务核算体系，涵盖全部经济活动。同时健全内部财务管理办法和内部监督制度。
第七条 企业内部财务制度必须制定严格的审批程序，重大事项实行集体讨论，集体决策。企业财务部门、职代会以及厂长（经理）、财务负责人在财务管理上的权限要明确，年度财务计划和决算须经职代会讨论通过；公司制企业要明确董事会、股东会和监事会在财务管理上的职权，
并经董事会、股东会讨论通过。
第八条 企业应设立内部审计机构和专职审计人员，建立健全内部审计制度。其主要职责是对企业财务预算、决算和财务报告的真实性、合法性进行审查；对与财务收支有关的经济活动以及经济效益的真实性、合法性进行审查；参与制定企业内部财务制度，并监督执行；对违反国家财
经法规的行为进行审查。
第九条 企业财务会计人员应具备一定的政治、业务素质，忠于职守，依法理财，除认真行使监督职权外，还应廉洁自律，接受有关部门的监督。
企业厂长（经理）应支持企业财务、会计人员认真执行会计法，正确行使财务监督职能，不得随意任免企业财务、会计人员。
会计人员忠于职守、坚持原则、受到错误处理的，行业主管部门应责成会计人员所在单位及时予以纠正；对玩忽职守、丧失原则、不宜担任会计工作的，应责成所在单位及时予以撤换。
第十条 主管财政机关要对企业内部财务管理办法和内部监督制度建立、执行情况进行监督、检查。新成立、改组的企业，凡符合第五条规定的，应在办理工商登记之日起三个月内，将内部财务管理办法和内部监督制度报主管财政机关备案。
第三章 消费性资金监督
第十一条 企业消费性资金主要包括工资、职工福利费、业务招待费、差旅费、会议费、住房周转金以及建造职工活动中心、宾馆、招待所等非生产性设施占用的资金。
第十二条 企业应正确处理积累和消费、生产和生活的比例关系，统筹兼顾，科学合理地制定企业年度消费资金计划及分项计划，报职代会和董事会审批。
第十三条 企业应按照现行工资分配办法的有关规定和主管劳动、财政部门核定的比例正确计提、列支工资，未经批准不得多提新增效益工资，不得以各种形式乱发工资、奖金和实物。
第十四条 企业要按规定提取职工福利费，列支业务招待费，严格控制差旅费、会议费、住房周转金在费用中的列支数额。厂长（经理）要定期将上述费用使用情况向职代会报告，接受企业职工的监督。
第十五条 企业要从严控制修建职工活动中心、招待所、办公楼等非生产性支出。对与上述非生产性设施、设备有关的财务事项，须按规定报主管财政机关审批。
企业进行调整结构，将原有车间、办公楼改造为对外营业的宾馆、饭店，事先应将有关规划、资金预算报行业主管部门或资产授权经营公司批准。
第十六条 企业购置小轿车、移动电话，要与企业生产规模、盈利水平和实际需要相适应，亏损企业、欠交税费企业，以及欠发职工工资和医药费的企业，严禁购买小轿车。
第四章 对外投资监督
第十七条 企业对外投资必须进行严格的可行性研究，并坚持经理办公会或董事会集体讨论，集体决策。投资项目情况和决策程序应向职代会通报。
未经法定程序决策、潜在风险较大的重大投资项目，超过净资产总额50％、技改资金不足以及预期收益水平低于银行同期存款利率的对外投资项目，行业主管部门或授权经营公司有权中止签约。
第十八条 企业要在不超过上年末净资产总额的50％比例范围内，结合生产、技改、生活资金需求等方面情况，合理确定对外投资规模。
企业超过上年末净资产的50％以上安排的对外投资项目，包括合资、参股、联营等投资行为，必须经过行业主管部门或授权经营公司审核，并报主管财政机关批准。未经批准企业财务部门有权拒绝办理资产、资金的转移、拨付手续，行业主管部门或授权经营公司、主管财政机关有权
中止签约。
第十九条 企业境外投资，必须坚持谨慎原则，严格按照市财政局、市对外经济贸易管理委员会、市国有资产管理局转发财政部《关于境外投资财务管理暂行办法》的有关规定，履行必要的审批程序，并经主管财政机关批准后执行。
第二十条 企业应在预期收益水平高于银行同期存款利率的前提下，安排对外投资项目。对以前年度安排的连续三年达不到预期收益水平或低于银行同期存款利率的投资项目，要制定清理计划，逐步收回投资。
对实际收益水平低于银行同期存款利率以及应收不收、长期体外循环的对外投资项目，主管财政机关、行业主管部门或授权经营公司有权责令企业限期收取投资收益或中止投资协议。
第二十一条 企业对外投资应逐步采用权益法核算，并严格按照有关规定，进行投资损失的认定、处理。对认定的投资损失，主要决策者必须向职代会或经理办公会、董事会提交书面材料，查明原因，分清责任，提出处理意见，报行业主管部门或授权经营公司审查，主管财政机关备案
。
第五章 资产处置监督
第二十二条 企业进行公司制、股份制改造，以及合资、合作、兴办企业等经济活动，应坚持经理会或董事会集体讨论、集体决策。企业资产须经具有资产评估资格的机构进行评估，国有资产管理部门确认，并以此做为资产处置的底价。对低于底价处置的资产，需报主管财政、国有资
产管理部门批准。未经批准，企业财务部门不得办理有关资产、资金的转移拨付手续。
企业发生资产转让、拍卖、整体出售等经济活动，应报行业主管部门或授权经营公司审查同意，并坚持先评估后处置。
第二十三条 企业发生的资产损失，应区别不同情况进行处理。
一、固定资产、流动资产盘亏、毁损数额全年累计在10万元以下（含10万元）的，由行业主管部门或授权经营公司审批；超过10万元以上的，由行业主管部门或授权经营公司审查，报主管财政、国有资产管理部门审批。未经批准，企业不得进行财务处理。
企业资产审批权限，财政部门另有规定的，从其规定。
二、企业坏帐损失的处理，必须严格按照国家和财政部门的有关规定执行。对债务人临时财务状况恶化或由于经济秩序混乱，互相拖欠造成的三年以上的应收帐款，要制定催收计划，按期追回，不得擅自作为坏帐损失核销。
三、对企业擅自核销的应收帐款，行业主管部门或授权经营公司、主管财政机关有权纠正。
第二十四条 加强对企业资产处置报批程序的监督。
一、对未经批准、自行决定的产权变动、资产转移活动，以及未经批准、以低于评估底价出售、转让、拍卖等经济活动，行业主管部门或授权经营公司、主管财政机关、国有资产管理部门有权中止执行。
对发生产权变动、资产转移的，主管财政机关要督促企业及时进行财务处理。企业应于发生产权变动、资产转移的次月，将有关资产的变化情况报行业主管部门或授权经营公司和主管财政机关备案，在年度财务状况说明书中加以说明。
二、对未经批准，自行处理或者擅自核销盈余公积、资本公积、实收资本的，主管财政机关、国有资产管理部门有权要求企业限期调整有关帐目。
第二十五条 企业在社会经济活动中为其他企业单位进行担保，必须坚持自愿原则，并严格审查被担保单位的偿债能力与信用程度。
一、企业担保金额不得超过净资产总额的50％，超过净资产50％以上安排的对外担保，必须经过行业主管部门或授权经营公司批准，并报主管财政机关备案。
二、企业在不超过净资产50％比例范围内，安排的数额较大以及为行业外企业提供的贷款担保项目，需报行业主管部门或授权经营公司备案。为境外企业提供贷款担保的，需经行业主管部门或授权经营公司审查同意，主管财政机关批准。
三、企业对外担保发生损失，暂作为其他应收款处理，并制定催收计划，督促被担保单位赔偿损失。对确实无法追回的担保损失，可比照坏帐损失的审批程序进行处理。
第六章 关联企业往来监督
第二十六条 企业与关联企业之间进行原材料供应、商品销售活动时，应当按照独立企业之间的业务往来收取或支付价款、费用，不得自行提高原料进价，压低商品售价。对不按照独立企业之间的业务往来收取或支付价款、费用，减少应纳税收入或所得额的企业，行业主管部门授权经
营公司、主管财政机关有权要求企业调整帐务，主管税务机关依法进行纳税调整。
第二十七条 企业与关联企业之间的资金占用，要坚持有偿使用原则，资金占用费率不得低于银行同期个人存款利率，并要按照《中华人民共和国担保法》的规定设定担保。
第二十八条 关联企业独立开展经营活动过程中取得的经营收入，发生的成本费用支出，原则上要独立核算，自负盈亏。企业对关联企业的经营状况、财务成果要建立必要的报表报告制度。
第七章 资金使用监督
第二十九条 生产经营资金主要用于企业正常的生产经营活动。企业提取的折旧和列支的技术开发费，应主要用于技术改造项目以及新产品开发、研制等方面，不得用于非生产性支出。对自行将技术开发费用于非生产性支出的企业，应限期调整，同时取消享受财政部、国家税务局财工
字（1996）41号《关于促进企业技术进步有关财务税收问题的通知》中的税收优惠政策资格。
第三十条 企业必须在满足生产经营资金需要的基础上进行固定资产投资，并严格按照国家规定足额安排铺底生产经营资金。
第三十一条 企业要按照流动资金、固定资产、对外投资、生活福利等类别，按期编制资金预算，做为企业调度和管理资金的主要依据，并将企业资金使用计划报行业主管部门或授权经营公司备案。
第三十二条 有条件的企业要逐步建立资金结算中心，统一筹集、分配、使用、管理、监督资金活动。
第八章 成本费用监督
第三十三条 企业应结合实际，确定成本费用项目和成本计算方法，建立成本、费用、工资等一系列内部控制制度。
第三十四条 企业应严格按照国家规定的成本开支范围、费用开支标准，以及内部成本费用管理制度规定，从严控制成本费用支出、准确核算成本费用，严禁少计少摊成本或乱挤乱进成本。行业主管部门或授权经营公司要对企业成本费用管理制度的执行情况，以及成本费用计划的落实
情况进行重点检查和监控。
第三十五条 企业要加强对跨期摊提费用的监督。预提费用要确定项目和标准，并于年初报行业主管部门授权经营公司汇总后转报同级财政部门备案。预提费用不允许跨年度使用，特殊情况需要保留余额的，要在年度财务报告中予以说明。待摊费用的摊销期限不得超过十二个月。
企业确需转入递延资产的有关费用，必须按财务制度规定的项目列示，事先将新增项目的名称、金额、分期摊销计划报同级财政部门批准。
第三十六条 企业要加强对各类在建工程项目的检查、监督。在建工程已经交付完工的，必须及时验收并办理竣工决算手续，及时增加固定资产数额。已经交付使用的固定资产，还未办理竣工验收决算手续的，要按估价转入在用固定资产，并按规定计提折旧，工程借款利息计入当期财
务费用。
第三十七条 企业应严格按照《企业财务通则》及行业财务制度规定，正确核算成本、费用，如实反映经营成果，不得形成新的潜亏。对现有潜亏、挂帐进行清理，经有关部门确认后按规定及时消化，不得长期挂帐。
第九章 利润分配监督
第三十八条 企业要依据《中华人民共和国企业所得税暂行条例》的规定，依法纳税。主管财政机关要监督企业五年内未弥补完的亏损，须由企业税后利润进行弥补。
第三十九条 主管财政机关要监督企业按下列顺序分配税后利润：
一、弥补五年内未弥补完的企业亏损；
二、按规定的比例补充企业流动资本；
三、提取盈余公积金、公益金；
四、按规定上缴国有资产收益；
五、支付其它投资者（股东）利润。
第四十条 主管财政机关要监督企业盈余公积金和公益金的使用，确保企业所有者权益不减少。
第十章 财务报告监督
第四十一条 企业应按照全面、真实、准确、及时的原则，编制年度财务报告。有关重大事项，必须在财务状况说明书中予以披露。
第四十二条 企业的财务报告，要依法实行企业年度会计报表审计制度，国有大中型企业必须实行由注册会计师检查验证，具体由主管财政机关按企业大小分批组织实施。
第四十三条 各会计师事务所要按照《中华人民共和国注册会计师法》的要求，独立、客观、公正地进行审计，对企业消费性资金、对外投资、资产处置、关联企业往来、成本费用、利润分配等执行情况进行重点审计，依法出具审计报告和管理建议书。
第十一章 法律责任
第四十四条 对违反《企业财务通则》和分行业财务制度的企业，主管财政机关要按照市政府转发《国务院关于违反财政法规处罚的暂行规定》〔京政发（1987）78号〕，追究企业和主要负责人的责任。
第四十五条 对企业负责人、企业财务主管在企业财务管理和监督过程中构成犯罪行为的，提请司法机关依法追究刑事责任。
第十二章 附 则
第四十六条 主管财政机关要依据《国有企业财产监管条例》向企业派出监事，会同监事会中其它监事开展监督工作，严格履行监事职责。
第四十七条 主管财务机关要督促企业全面执行国家的财政、财务政策，引导企业正确运用国家赋予企业的各项财务自主权，利用企业提供的月份、季度、年度财务报表资料，跟踪企业资金运动和资产使用过程，全面加强企业日常财务监督。
第四十八条 本办法由市财政局负责解释。
第四十九条 本办法自发布之日起实行。
1997年10月20日
