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西藏自治区气象探测环境和设施保护办法

作者:法律资料网 时间:2024-07-07 08:36:53  浏览:8392   来源:法律资料网
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西藏自治区气象探测环境和设施保护办法

西藏自治区人民政府


西藏自治区气象探测环境和设施保护办法


(2010年5月19日西藏自治区人民政府第5次常务会议审议通过 2010年5月26日西藏自治区人民政府令第96号公布 自2010年7月1日起施行)




第一条 为了保护气象探测环境和设施,保证气象探测工作的顺利进行,确保获取的气象探测信息具有代表性、准确性、比较性,提高气象预测和预报准确率,防御气象灾害,为经济建设、国防建设和人民生活提供保障服务,根据《中华人民共和国气象法》、《西藏自治区气象条例》等有关法律、法规,结合自治区实际,制定本办法。

第二条 本办法适用于自治区行政区域内气象探测环境和设施的保护。

第三条 本办法所称气象探测环境,是指为避开各种干扰保证气象探测设施准确获取气象探测信息所必需的最小距离构成的环境空间。

本办法所称气象探测设施,是指用于各类气象探测的仪器、设备和附属物。

气象探测环境和气象探测设施包括:

(一)国家基准气候站、国家基本气象站、国家一般气象站、自动气象站、气象辐射观测站、酸雨监测站、生态气象监测站(含农业气象站)的探测环境和设施;

(二)高空气象探测站(包括凤廓线仪、声雷达、激光雷达等)的探测环境和设施;

(三)天气雷达站的探测环境和设施;

(四)气象卫星地面接收站(含静止气象卫星地面接收站、极轨气象卫星地面接收站)、卫星测控站、卫星测距站的探测环境和设施;

(五)大气本底观测台站、沙尘暴监测站、污染气象监测站等环境气象监测站的探测环境和设施;

(六)遥感卫星辐射校正场的探测环境和设施;

(七)闪电探测站的探测环境和设施;

(八)全球定位系统气象探测站的环境和设施;

(九)气象专用频道、频率、线路、网络及相应的设施;

(十)其他需要保护的气象探测环境和设施。

第四条 县级以上人民政府应当加强对本行政区域内气象探测环境和设施保护工作的领导,协调解决气象探测环境和设施保护工作中存在的重大问题。

县级以上人民政府应当将气象探测环境保护内容纳入城乡总体规划。

第五条 县级以上气象主管机构在上级气象主管机构和本级人民政府的领导下,负责本行政区域内气象探测环境和设施的保护、监督和检查工作。

未设立气象主管机构的县(市、区)行政区域内设立的无人值守自动气象站,由设立无人值守自动气象站的主管机构委托当地人民政府、单位或者个人负责保护,并签订保护协议,明确双方的权利和义务。

县级以上气象主管机构应当与本级人民政府发展改革、国土资源、住房城乡建设、通信管理、环境保护等有关部门建立工作协调机制,并按照各自职责做好气象探测环境和设施的保护工作。

第六条 各级人民政府及有关部门应当加强对气象探测环境和设施保护的宣传教育,树立全社会保护气象探测环境和设施的意识。

第七条 县级以上气象主管机构根据国家规定的气象探测环境保护标准,结合本行政区域实际,划定气象台(站)的气象探测环境保护范围和内容,报经同级人民政府批准后向社会公告。

县级以上气象主管机构应当将本行政区域内的气象探测环境保护范围、保护标准、具体要求等,向同级人民政府发展改革、国土资源、住房城乡建设、通信管理、环境保护等有关部门通报。

气象探测环境的保护范围、保护标准、具体要求等发生变化的,县级以上气象主管机构应当及时通报有关部门。

第八条 各气象台(站)应当在气象探测环境和设施保护区显著位置设立保护标志,标明保护范围、保护标准、具体要求以及法律依据等。

任何单位和个人不得侵占、损毁或者擅自移动气象探测环境和设施的保护标志。

第九条 气象探测环境应当开阔,保持气流通畅。禁止在气象探测环境保护范围内从事下列活动:

(一)设置危害气象探测环境的障碍物;

(二)爆破、采砂(石)、取土、焚烧等;

(三)种植对气象探测信息准确性、稳定性产生影响的作物、树木等;

(四)设置影响气象设施工作效能的无线电发射装置;

(五)实施其他危害气象探测环境的行为。

第十条 禁止侵占、损毁或者擅自移动气象探测设施及附属物。

第十一条 在气象探测环境保护范围内,新建、扩建、改建建设工程,建设单位应当向所在地气象主管机构提出申请,气象主管机构应当在10个工作日内作出书面答复。未经气象主管机构同意,有关部门不得审批,建设单位不得开工建设。

新建、扩建、改建建设项目,确实无法避免危害气象探测环境的,应当对建设项目采取相应措施,使建设项目符合气象探测环境保护要求后方可建设。

第十二条 在气象探测环境保护范围内设置无线电发射装置的,通信管理部门在审批时应当征求气象主管机构的意见。

第十三条 实施城乡规划或者国家、自治区重点工程建设,确需迁移气象台(站)的,应当符合国家规定的条件,由建设单位向自治区气象主管机构提出申请,迁建费用由建设单位承担。

需要迁建国家基准气候站、国家基本气象站的,自治区气象主管机构应当在受理之日起10个工作日内将材料报送国务院气象主管机构。

需要迁建其他气象台(站)的,自治区气象主管机构应当自受理申请之日起20个工作日内作出决定。自治区气象主管机构作出不予批准决定的,应当说明理由,并书面通知申请人。

未经依法批准,任何单位或个人不得迁移气象台(站)。

第十四条 实施城乡规划或者国家、自治区重点工程建设,需要迁移气象台(站)的,应当具备下列条件:

(一)取得拟迁气象台(站)新址的建设用地;

(二)已落实迁建气象台(站)所需费用;

(三)拟迁新址符合气象探测环境保护标准;

(四)国务院气象主管机构和自治区气象主管机构规定的其他条件。

第十五条 经国务院气象主管机构或者自治区气象主管机构批准迁移的气象台(站),应当按照国家规定,在新、旧站址进行对比观测。

第十六条 县级以上气象主管机构应当加强气象探测环境和设施保护的监督检查。对于检查中发现的违法行为,应当依法处理,并及时通报有关部门。

第十七条 县级以上气象主管机构应当建立举报制度,公开举报电话、通信地址或者电子邮箱。

任何单位和个人有权对破坏气象探测环境和侵占、损毁或者擅自移动气象探测设施的行为向气象主管机构或者公安部门举报。气象主管机构或者公安部门收到举报后,应当依法及时处理。

第十八条 违反本办法第七条第二款规定,未将气象探测环境保护范围、保护标准、具体要求等向有关部门通报的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告并责令限期改正;造成严重后果的,依法给予行政处分。

第十九条 违反本办法第八条第二款规定,侵占、损毁或者擅自移动气象探测环境和设施保护标志的,由县级以上气象主管机构责令恢复原状,并处1000元以下的罚款。

第二十条 违反本办法第九条、第十条规定,由气象主管机构按照权限责令停止违法行为,限期恢复原状或者采取其他补救措施;情节严重的,按照《中华人民共和国气象法》第三十五条进行处罚;造成损失的,依法承担赔偿责任;有犯罪嫌疑的,移送司法机关处理。

第二十一条 在气象探测环境和设施保护范围内,未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行新建、扩建、改建建(构)筑物或者其他设施的,依照《中华人民共和国城乡规划法》的有关规定,由城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定。

第二十二条 县级以上气象主管机构以及其他行政机关工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊,造成气象探测环境和设施受到影响或者破坏的,依法给予行政处分;有犯罪嫌疑的,移送司法机关处理。

第二十三条 非气象主管机构管理的气象探测环境和设施的保护,参照本办法执行。

第二十四条 本办法自2010年7月1日起施行。


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对最高法、北京、浙江4个瑕疵婚姻诉讼程序规定之批判

王礼仁

在最高人民法院和北京、浙江两个高院的司法解释和指导性意见及答复中,有四个文件涉及或专门就瑕疵婚姻行政诉讼程序作出了规定。这四个文件分别是:

1、最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国婚姻法〉若干问题的解释(三)》(以下简称《婚姻法解释(三)》)第1条第2款。

2、最高人民法院行政审判庭针对浙江省高级人民法院《关于婚姻关系当事人以外的其他人可否对婚姻登记行为提起行政诉讼及对程序违法的婚姻登记行为能否判决撤销的请示》,于2005年作出《关于婚姻登记行政案件原告资格及判决方式有关问题的答复》(即法[2005]行他字第13号,简称“最高法行政庭《答复》”)。

3、《北京市高级人民法院关于行政审判适用法律问题的解答(二)》(京高法发[2007]113号 ,简称“北京高法解答”)第三条。

4、《浙江省高级人民法院行政审判庭关于审理婚姻登记行政案件具体适用法律若干问题的指导意见(试行)》(简称“浙江行政庭意见”) 。这也是目前唯一一个专门审理婚姻行政案件的指导意见。

严格地讲,上述四个规范性文件,只有《婚姻法解释(三)》属于司法解释,其他均不属于司法解释,不生司法解释效力。但由于这些规定或意见、答复均出自最高人民法院业务庭或高级人民法院或业务庭,对全国或所属下级法院审理案件难免产生影响,因此有必要一并作出评析。

一、对四个规范性文件的整体评判

由于我国既没有建立人事诉讼(家事诉讼)制度,也没有建立民事登记制度,更因为过去没有无效婚姻制度,曾一度出现过一种“牝鸡司晨”的不正常现象,即婚姻登记机关行使对婚姻效力的裁判职能——撤销婚姻登记。这是一种特殊的怪象:应当有的制度没有,不应当有的制度却有了。这种制度层面的缺失和错误规定的误导,使人们认为婚姻效力纠纷就是行政案件。又加之理论研究上的空乏(缺乏对瑕疵婚姻本质研究,缺乏对婚姻实体法与程序法、身份关系诉讼与财产诉讼诉讼、民事诉讼与行政复议和行政诉讼整合与比较研究),使人们对瑕疵婚姻的性质和诉讼,一直陷入一种错误思维而不能自拔。

那么,上述四个规范性文件也难免受其影响而存在一个共同缺点,即没有把握瑕疵婚姻的本质,对瑕疵婚姻存在“双重误判”:一是误判民事诉讼不能审查婚姻效力,瑕疵婚姻不属于民事案件审查范围;二是误判行政复议或者行政诉讼可以解决瑕疵婚姻。

实际上,瑕疵婚姻具有纯正的“民事血亲关系”,属于典型的民事案件。行政复议或行政诉讼根本无法解决,即均存在法律障碍和功能性障碍。而且这种法律障碍和功能性障碍都是无法逾越的,特别是功能性障碍,无法通过修改法律改变。因为现行法律障碍是其功能性障碍的外在表现,只要不改变行政诉讼性质,即是制定一部专门的“婚姻行政诉讼法”,也难以解决好瑕疵婚姻问题。要想在行政诉讼解决瑕疵婚姻,除非制定一部“挂行政买民事”的 “婚姻行政民事诉讼法”。否则,是根本不管用的。因而,瑕疵婚姻只能通过民事程序解决,用行政诉讼解决,是《不走正门走侧门》。那些冀希通过制定规则,以达到破解瑕疵婚姻行政诉讼困境的做法,当然是愚蠢的。现在的首要任务,则是要厘清婚姻行政案件与民事案件的界限。

真正的婚姻登记行政案件,只能是不涉及婚姻效力判断的单纯的婚姻登记违法侵权案件。主要有:婚姻登记机关撤销婚姻登记的案件(因为它无权撤销);无正当理由拒绝婚姻登记的案件;未尽法定注意义务而错误登记造成损害的赔偿案件;在婚姻登记中乱收费等其他违法侵权案件。

凡是涉及婚姻有效与无效、成立与不成立等婚姻效力判断的案件,都是民事案件,应当通过民事诉讼解决。

二、对四个规范性文件的分别评判

(一)对《婚姻法解释(三)》之批判

最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国婚姻法〉若干问题的解释(三)》(以下简称《婚姻法解释(三)》第1条第2款规定:“当事人以结婚登记程序存在瑕疵为由提起民事诉讼,主张撤销结婚登记的,告知其可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”

《婚姻法解释(三)》规定婚姻登记瑕疵纠纷通过行政复议或行政诉讼解决,没有选择民事诉讼,显然不符合瑕疵婚姻的特点和现行法制状况。1、所谓“行政复议”行不通。行政复议法颁布于婚姻法修订之前,修订后的婚姻法对婚姻无效的列举式立法模式,已经排除了通过行政手段撤销婚姻的可能,而且行政复议的功能也不适用涉及婚姻效力判断的纠纷。为此,国务院根据修订婚姻法的规定,在《婚姻登记条例》和有关规定中,均已经取消了婚姻登记机关处理婚姻登记瑕疵纠纷的职能和权力,行政机关已经无权处理婚姻瑕疵纠纷,不能通过行政复议程序解决。2、所谓“行政诉讼”,不仅不符合瑕疵婚姻纠纷特点,同样存在法律障碍。由于受行政诉讼功能限制,瑕疵婚姻纠纷难以通过行政诉讼解决。因而,解释的规定实际上只是一种画饼充饥,在立法形式上作了一种应付性交代,事实上根本不管用,如同一张空头支票。3、婚姻登记是民事登记,瑕疵婚姻纠纷是民事纠纷,应当通过民事诉讼解决,解释未予明确,这是对我国现行法律体制“双重误判”的结果。关于该条文的缺陷分析,详见笔者《解释(三)中的空头支票如何兑现?》、《解决婚姻行政诉讼与民事诉讼“打架”之路径》、《行政复议法不适用涉及确认婚姻关系效力的婚姻登记瑕疵纠纷》、《婚姻登记效力纠纷行政诉讼十大缺陷》等。这里再补充说明几点。

1、婚姻登记是民事登记

结婚和离婚属于民事行为,婚姻登记是民事登记。对此,国务院法制办在关于《行政许可法疑难问题解答》中指出:产权登记,机动车登记,婚姻登记,户籍登记,抵押登记等不是行政许可,而是民事权利、民事关系的确认。[1] 这类登记,行政机关不是行使行政管理权,而是以第三人的身份出现,起证实和确认作用。[2]婚姻登记在性质上属于一种民事登记,与户籍登记、收养登记和产权登记等具有相同的性质。世界各国的民事登记均包括婚姻登记,我国澳门的《民事登记法典》中,也包括婚姻、亲子关系、收养等。因而,婚姻登记属于典型的民事登记,应当是无可争议的。 因民事登记引起的纠纷,通过民事程序解决,也是世界的惯例。

2、瑕疵婚姻属于民事性质

根据婚姻法和有关法理,我国有五种不同的婚姻形态:有效婚姻;无效婚姻;可撤销婚姻;不成立婚姻;[3]瑕疵婚姻。而有效婚姻、无效婚姻、可撤销婚姻、不成立婚姻、“瑕疵婚姻”都是婚姻登记的产物,可谓“一母所生”。从现行法律规定和法理来看,有效婚姻、无效婚姻、可撤销婚姻、不成立婚姻,其性质都是民事纠纷。那么,“瑕疵婚姻”为什么就不是民事纠纷,而成为“杂种”?这在法理上无法解释。

同时,对“瑕疵婚姻”进行分解,从“瑕疵婚姻”可能产生的不同婚姻形态上考察,它与其它婚姻形态也无本质区别,亦属于民事性质。“瑕疵婚姻”不是一个法律概念。从目前使用的特定语境看,所谓“瑕疵婚姻”,就是在婚姻登记中存在程序违法或欠缺必要形式要件等缺陷的婚姻。[4]瑕疵婚姻具有何种法律效果或效力,应当根据不同瑕疵婚姻的具体违法内容或情节判断。由于“瑕疵婚姻”的违法情节各不相同,各地法院对“瑕疵婚姻”的认识也不尽一致,从各地司法实践处理的情况来看,针对不同情形的“瑕疵婚姻”,分别按照有效婚姻、无效婚姻、可撤销婚姻、不成立婚姻处理。

尽管对瑕疵婚姻的效力如何判断,可能有不同看法。但无论存在何种争议,无论对瑕疵婚姻效力如何判断或处理,其结果肯定是有效婚姻、无效婚姻、可撤销婚姻、不成立婚姻中的一种,不可能超越这个范围。那么,无论“瑕疵婚姻”属于哪一种婚姻形态,都与民事存在血缘关系,不可能发生异变而成为行政案件。

在国外,有效婚姻、无效婚姻、可撤销婚姻、不成立之婚姻等,都是按照民事案件处理的。在我国,有效婚姻、法定无效婚姻和可撤销婚姻等,也都由人民法院按照民事诉讼程序作为民事案件处理。而登记程序瑕疵婚姻,与无效婚姻和可撤销婚姻相比,除其具体表现形式不同外,其他方面完全相同:即争议的标的相同,都是婚姻关系;登记机关相同,都由婚姻机关登记;案件性质相同,都是平等主体之间的民事权益之争。对于性质相同的婚姻纠纷,为什么对前者由法院按民事纠纷直接处理,而对后者则要按行政案件处理呢?这种划分标准显然缺乏正当性法理基础。

顾永忠 中国政法大学 教授




  我国立法机关正在进行刑事诉讼法再修改的准备工作,并将于今年10月完成法律修订程序。围绕这次修改,司法界、理论界都在积极参与,献计献策。据了解,这次修改将采用修订案的方式,由此决定了修改的内容不可能太多,应当重点突出,先解决当前迫切需要解决的问题。在笔者看来,构建附条件不起诉制度及被告人认罪案件审判程序应当是这次修法的当务之急。为此,撰写本文,以公正、效率、资源、案件的互动关系为视角展开分析、论证。

  一、刑事司法制度中公正、效率、资源、案件的互动关系分析

  任何一个国家在构建自己的司法制度时,都将面对并力求解决好公正、效率、资源、案件这样几个既彼此独立又密切联系的基本问题和相互关系。

  公正是现代刑事司法制度的生命线。从立法的角度考虑司法公正问题,所面对的不是某一个或某几个具体的个案,而是已经发生和将要继续发生的所有刑事案件的整体。这就需要我们从宏观背景和全局视野分析和思考问题。

  公正不是抽象的,而应当是“看得见的”,理论界将其划分为实体公正和程序公正两个方面,并从诸多方面论证了实体公正和程序公正的具体的含义,且形成了基本的共识,诸如要保障被告人获得辩护、程序要公开、透明等。但是,公正不可能从天上掉下来,它的内涵及其实现依赖于多方面的因素和条件。一方面它在一定程度上取决于人们的主观因素,另一方面又在很大程度上受制于社会的客观条件。从这个意义上讲,公正属于历史和社会的范畴,具有阶段性和层次性。正因为如此,即使联合国《公民权利和政治权利国际公约》第14条提出的公正审判的国际标准也只是一个“最低限度”的标准。

  从具体内容看,刑事司法制度中的公正与效率都属于主观因素,是立法者主观愿望追求的产物,并且二者是一种密切相关、此消彼涨的关系,即司法公正的程度越高,司法效率就越低,反之司法效率则越高。[1]从诉讼价值上看,公正与效率不在同一层次上,公正优于并且高于效率。只能在保证公正的前提下追求效率,而不能为了追求效率而牺牲公正。但是,如果从现实出发看待二者的关系,并非在所有的案件中解决公正都是第一位的。在司法实践中,或由于案件本身的因素,或由于当事人的主观需求,有些案件效率问题比公正问题更为突出更为迫切。因此,我们不能僵化地一成不变地看待和处理公正与效率的关系。

  从客观条件看,司法资源和刑事案件的状况如何对于公正的实现程度有着至关重要的影响。在既定的司法资源下,刑事案件的数量越少,公正的实现程度就越高,反之,公正的实现程度则越低。反过来说,对公正的期望程度越高,要求投入的司法资源则越多。但是无论在任何国家包括西方发达国家,能够投入的司法资源总是有限的,刑事案件的数量却是难以控制、减少的,甚至呈现为不断增长的势头。在此情形下,要使所有案件获得同样的公正“待遇”,那只能是平均主义地配置资源,其结果必然是每个案件获得的资源投入十分有限。这样从外表看起来,对每个案件都是“公正的”,获得的司法资源同样多,实现的公正程度一样高,但从实质上看则是不公正的。因为刑事案件在“质”的方面是千差万别的。仅从大的方面来看,有犯罪性质的不同,诸如严重犯罪与轻微犯罪之别;又有被告人经历的不同,诸如累犯、惯犯与偶犯、初犯之别;还有被告人认罪态度的不同,诸如否定指控、拒不认罪与主动投案自首、如实坦白认罪之别;再有控方掌握的证据状况不同,诸如事实清楚,证据确实充分与事实不清、证据不足之别,如此等等。这就意味着每个案件对司法资源的投入以致公正、效率程度的要求其实是很不同的,只有按照案件的不同情况配置司法资源,设置并适用公正、效率程度不同的诉讼程序,才能真正实现司法的整体公正与效率。

  总之,在司法资源难以大量投入,刑事案件却在数量上难以减少甚至不断增加、在质量上又千差万别的现实面前,我们必须优化资源配置,调节诉讼效率,对于那些需要公正程度高的案件,我们宁可投入的司法资源多一些,程序的设置复杂一些,诉讼效率调低一些;对于那些需要公正程度低的案件,投入的司法资源则可以少一些,程序的设置也可以简单一些,诉讼效率则可以调高一些。考察当今世界各国无论是英美法系国家还是大陆法系国家的刑事司法制度莫不如此。在日本,既有传统的快速处理轻微刑事案件、被告人认罪案件的简易公审程序,又有近年来推行改革而出台的更加快速、适用范围更广的即决审判程序和主要适用于可能判处死刑、无期徒刑案件的由3名职业法官和6名裁判员组成的混合审判制度。在法国,既有适用违警罪的简易审判程序,又有针对轻罪案件的较为严格的审判程序,还有更为复杂的由审判长、陪审官以及陪审团共同审理的重罪案件审判程序。英美国家更是如此,既有由一名法官(甚至是非职业法官)一日内可审理若干个案件的快速、简易审判程序,又有由职业法官和陪审团共同审理、往往旷日持久的陪审团审判程序。不仅传统的西方法治国家如此,而且近年来刚刚从经济困境中走出来的俄罗斯也走上了繁简分流的刑事司法改革之路,一方面建立了程序较为简捷的被告人认罪的特别程序、和解法官审理案件的程序,另一方面又新增了由一名法官和12名陪审员组成的陪审团审判制度。各国不仅在审判程序上如此,而且在审判前的程序上,也建立了各种过滤、筛选机制,采用不同方式减少进入审判程序的案件数量。

  经过近30年的改革开放,我国在经济建设上已取得举世瞩目的成就,但由于我国人口多,底子薄,在很长一段历史时期还将是发展中国家。这就决定了国家难以在刑事司法领域投入太多的资源。同时,由于处在社会剧变的转型期,刑事案件的发案率居高不下,进入刑事诉讼程序的案件数量也是有增无减。据有关统计资料显示,从1998年到2005年,刑事案件的立案数从1986068件发展到4648401件,增长了134%;同期被逮捕的人数从598101人上升到876419人,增加了46.53%,法院审判的公诉案件的被告人也由584763人增长到981009人,增加了67.76%,与此同时,司法资源的投入有的非但没有增加,反而在减少。例如全国检察机关除工勤人员以外的工作人员,1998年为211319人,2004年却减少到197025人。有的虽然有所增长,但与刑事案件的增长并不能同步,甚至实际上还在减少。例如全国律师人数1998年为51008人,2005年发展到114471人,增加了一倍多,但公诉案件的刑事辩护率则从1998年的50.7%下降到2005年的35.8%。[2]

  在刑事案件急剧增加,司法资源的投入增涨有限甚至有所减少的情形下,全社会对司法公正和效率的热切呼声却空前高涨,这从近年来社会公众对杜培武、佘祥林、刘涌、胥敬祥、邱兴华等一批重大案件的关注程度和普遍诉求足可以得到说明。广大群众不仅要求司法公正,而且要求司法效率;不仅要求实体公正,而且要求程序公正;不仅要求个案公正,而且要求整体公正。毋庸讳言,在当今中国人民群众对司法公正、效率的强烈诉求与不尽理想的司法现实已经成为突出的社会矛盾。

  如何解决这一矛盾,从中央到地方,从立法界、司法界到理论界,各方面都在积极动脑筋、想办法,提出并推行各种改革、完善措施。但是,在笔者看来,在相当长的时期内,刑事案件的大幅下降、司法人员的大幅增加、刑事辩护率的大幅提高都是难以做到的。我们必须从现行司法制度、现行司法程序的整体构造上寻找突破口,构建可对刑事案件进行繁简、难易分流的程序机制,以推动司法公正的实现和司法效率的提高。因此,笔者认为,针对我国现存的问题和条件,借鉴、吸收别国成熟的经验和做法,构建中国式的附条件不起诉制度和被告人认罪案件审判程序不失为重要的突破口。

  二、在我国现行不起诉制度的基础上,构建附条件不起诉制度

  应当说,1996年刑事诉讼法修改中对于审查起诉的法律定位是正确的,其确立的包括三种类型的不起诉制度,在理论上有充分的依据,在实践上也是世界各国广泛采用的作法。但是,近10年来的司法实践表明,我国立法上确立的不起诉制度在司法活动中并没有发挥应有的作用。检察机关在审查起诉过程中作出不起诉决定的案件比例非常低。据有关方面统计,1997年不起诉人数占审查起诉案件总人数的4.2%,1998年则是2.5%。[3]其后若干年来一直都在2—3%之间徘徊。[4]

  我国不起诉比例如此低的原因是多方面的,其中一个重要的原因是思想观念原因,相当一些检察人员包括一些领导干部对设立不起诉制度的立法意图理解不够深远。此外还有制度本身的原因。现行刑诉法规定的三种不起诉中,只有法定不起诉属于当然不应该起诉的类型,而酌定不起诉和证据不足不起诉都属于裁量不起诉的范畴。这就使不少人特别是上级检察机关和各级检察机关的领导层担心不起诉决定的裁量权如果不加严格控制,可能会被滥用,损害司法公正。因此,在相当长一段时期,从中央到地方的各级检察机关都把不起诉案件的比例控制在3%以内。

  影响不起诉案件比例非常低的原因还有一个,就是不少人认为我国的犯罪概念和范围与国外存在较大差别,凡进入刑事司法程序的犯罪案件都是比较严重的,不同于国外大量刑事犯罪案件实际上属于我国的一般违法案件,因此对它们可以做不起诉的处理。笔者并不否认中外犯罪概念的差别以及由此可能导致我国不起诉案件的数量比较少。但是,是不是只有3%左右的案件才可以作不起诉处理,而97%左右的案件都必须起诉到法院审判? 笔者对此不能认同。事实上,从我国近年来审判过的案件看,其中有相当一部分是可以采取不起诉处理的,它们包括经法院宣告无罪的案件、判处拘役、管制的案件、免予刑事处罚的案件、单处附加刑的案件以及部分未成年人犯罪案件,详细情况如表1所示:



从表1可以看出,在2002—2005年问,每年生效判决宣告无罪、判处免刑、拘役、缓刑、管制、单处附加刑及未成年被告人的人数占到当年生效判决所涉被告人总数的比例在35.52%—45.15%之间,这一事实表明在审查起诉阶段扩大不起诉的适用范围是有很大空间的。如果在审查起诉中对这些被告人中的哪怕一半人即17.76%—22.58%作不起诉处理,而不起诉到法院进行审判,这对于促进司法公正、提高诉讼效率、节约司法资源、减轻法院和检察院的负担都将起到非常巨大的作用。现在的问题是,现行不起诉制度是一次定“终身”,一旦做出不起诉决定,对被不起诉人缺乏制约、监督机制,具有很大的风险。为此需要我们在现行不起诉制度的基础上,构建新的、既能充分展现不起诉制度的优越性,又能把不起诉制度的风险、负面影响降到最低程度的附条件的不起诉制度。在这方面德、日等国的成熟经验和我国一些基层检察机关的探索尝试都是值得我们研究、总结和吸收、借鉴的。

  德国刑事诉讼立法在起诉问题上奉行的是起诉法定主义为原则,起诉裁量主义为例外的作法,但司法实践的现实情况却是相反,起诉是例外,不起诉或作其他替代性处理则成为原则。据统计,从1981年到1996年期问,提起公诉案件的比例一直比较低,起诉率最高的1982年是19%,起诉率最低的1996年是12.3%,其余案件均作了不起诉的处理,包括撤销案件、申请处罚令、无条件不起诉等,附条件的不起诉也是其中的一种处理方式,比例一直在6%上下浮动。[5]所谓附条件的不起诉也称暂缓起诉,是指对于本来应该起诉的轻罪被告人,在其本人同意的情形下要求其在一定期限内履行一定义务,而暂时不予起诉。被告人如在规定的期限内履行了所要求的义务,对其行为不再作为犯罪起诉追究,否则,将仍作为犯罪起诉追究[6]。此外,德国各州对青少年案件的不起诉率比较高,而且呈不断上升趋势,从1985年平均为25%上升到1992年的近50%。[7]

  日本除了对不具备起诉条件的案件不予起诉外,在其刑事诉讼法上还确立了“起诉便宜主义”原则,规定“根据犯人的性格、年龄及境遇、犯罪的轻重及情节和犯罪后的情况,没有必要追诉时,可以不提起公诉。”在司法实践中这两种不起诉处理方式在检察机关审查起诉的案件中占有相当的比例。据有关统计资料显示,2002年日本检察机关的不起诉率为43%,2003年为35.6%,其中因不具备起诉条件而不起诉的占1.90%,其余33.7%则属于裁量不起诉或犹豫不起诉。[8]而对于其中的犹豫不起诉案件在诉讼理论和法律上都可以理解为,只要还在追诉时效期间内,对其可以再次起诉[9]。当然在实践中作出不起诉处理后再起诉的情况几乎没有。正因为如此,日本著名刑诉法教授,法务省顾问松尾浩也先生称此种不起诉为缓期起诉,指出进入昭和时期以来缓期起诉处分得到了更多的使用,并且被有意识地作为有效地防止再犯的手段加以使用。[10]

  我国有些基层检察机关包括北京市海淀区人民检察院等,在近几年探索司法改革的过程中,也重点研究了附条件不起诉制度(有的地方称为“暂缓不起诉制度”),有的还在小范围内进行了尝试。这些研究和尝试成果都表明,在我国建立附条件不起诉制度不仅大有必要,而且具有广泛的可行性基础。

  基于以上,笔者认为有必要在我国现有不起诉制度的基础上,构建附条件不起诉制度,其要点是:

  1.附条件不起诉的对象及适用条件:可以设定为依照刑法规定可能判处2年以下有期徒刑、拘役、管制、单处附加刑、其他可适用缓刑以及可免予刑事处罚并具有下列情形的案件:①犯罪嫌疑人是未成年的;②犯罪嫌疑人年满70岁以上的;③有自首、立功情节或真诚认罪悔罪的;④向被害人赔礼道歉、赔偿损失,得到被害人谅解的;⑤积极赔偿受破坏的公共财产或恢复受损害的公共利益的。

  上述案件都是犯罪性质不严重,刑罚后果不严厉,人身危险性又很小的案件。对这些案件的犯罪嫌疑人由检察机关做出附条件的不起诉处理,不仅完全可以达到经过审判希望达到的法律效果,而且会有更重要的社会意义:其一,由于可免除后续审判,使犯罪嫌疑人保全了做人的“面子”,对他们日后改过自新有极大的鼓励、促进作用;其二,由于可免除后续审判,可促使犯罪嫌疑人与被害人和解,恢复、挽回因犯罪受到破坏、损害的公共利益,实现恢复性司法;其三,由于可免除对这部分案件的后续审判,将大量节约检察机关、审判机关的人力、物力和财力支出,转而将更多的司法资源投入到那些确需审判的案件中,使这些案件得到确实公正的审理和裁判;其四,由于不起诉,犯罪嫌疑人可提前获释,不仅节约看守所的羁押成本,更重要的是使犯罪嫌疑人提早回归社会,有利于构建和谐社会。

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