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安徽省道路旅游客运管理规定

作者:法律资料网 时间:2024-04-28 20:17:56  浏览:9517   来源:法律资料网
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安徽省道路旅游客运管理规定

安徽省交通厅


安徽省道路旅游客运管理规定
安徽省交通厅
皖交公运(2001)6号


2001年第3次厅务会讨论通过


第一条 为加强对道路旅游客运的管理,维护旅游客运市场秩序,促进道路旅游客运的健康发展,保障旅游客运当事人的合法权益,根据《安徽省道路运输管理条例》及有关规章,制定本规定。
第二条 凡在本省境内从事营业性道路旅游客运的经营者,均须遵守本规定。
第三条 道路旅游客运是以运送旅游者浏览观光为目的,其线路一端位于风景区、名胜古迹等旅游点的旅客运输方式。道路旅游客运线路分为定线和不定线两种。本规定所称道路旅游客运是指不定站点、不定时间发车、不定线路营运的旅游客运(简称不定线旅游客运),是包车客运的一种形式。
定线旅游客运,纳入班线客运管理。
第四条 各级人民政府交通行政主管部门是本辖区道路旅游客运主管部门,其所属道路运政管理机构负责本规定的实施。
第五条 运政管理机构应本着“合理规划、严审资质、额度控制、批量投放、集约经营”的原则,正确处理旅游客运与班车客运的关系,保持运输供求的总量平衡,促进道路旅游客运市场健康发展。
第六条 道路旅游客运分为三类:
一类旅游客运:指跨省(市)的旅游客运,又称省际旅游客运;
二类旅游客运:指跨市的旅游客运,又称区际旅游客运;
三类旅游客运:指市内的旅游客运,又称区内旅游客运。
第七条 从事道路旅游客运的企业,除具备《安徽省道路旅客运输企业开业技术经济条件(试行)》规定的一般条件外,还应根据其从事旅游客运的类别,达到相应的资质等级条件。
第八条 旅游客运经营分工:
经营资质达到三级以上(含三级)的企业可经营所有类别旅游客运,线路长度不限。
经营资质为四级的企业可经营所有类别旅游客运,但每条线路的长度均不得超过800公里(毗邻省份不受此限)。
经营资质为五级的企业可经营二类旅游客运,但每条线路均不得超过400公里。
经营涉外旅游客运,还需具备涉外旅游运输其他条件。
第九条 道路旅游客运企业资质等级核定,按交通部《道路旅客运输企业经营资质管理规定(试行)》执行。其中车辆和设施应符合下列条件:
1.从事旅游客运的车辆应是交通部《营运客车类型划分及等级评定》中规定的中、高级客车,且高级客车应达到50%以上,车辆平均新度系数在0.7以上。三级企业自有营运客车40辆以上、客位1200个以上;四级企业自有营运客车15辆以上、客位450个以上;五级企业自有营运客车5辆以上、客位150个以上。
2.有与经营规模相适应的固定的停车场。
第十条 道路旅游客运实行“先审批、后购置”制度。欲从事道路旅游客运的企业,应事先向当地县级运政管理机构提出申请,经市级运政管理机构审批后,方可购置车辆。未经批准购置的车辆,不得经营旅游客运。
第十一条 道路旅游客运企业资质等级评审和审批按交通部《道路旅客运输企业经营资质管理规定(试行)》要求,应填报《道路旅客运输企业经营资质等级申请表》,并提供相关资料。
其审批权限按以下规定执行:
一、二、三级企业按交通部规定办理;四级企业由市级运政管理机构评审,由市级交通主管部门报省级交通主管部门审批;五级企业由市级运政管理机构评审,报市级交通主管部门审批。
第十二条 道路旅游客运企业开业,应按规定程序报省级运政管理机构审批。省级运政管理机构可委托市级运政管理机构核发经营许可证,办理道路运输证。
本规定发布以前已在运营的道路客运企业兼营旅游客运的,应分设旅游客运分支机构,其审批按前款规定执行。
经审批同意经营旅游客运的企业,由省级运政管理机构予以年度公告。
第十三条 旅游客运企业质量信誉年度考核与管理依照交通部《道路旅客运输企业经营资质管理规定(试行)》,与班车客运企业质量信誉考核一并进行。
第十四条 取得旅游客运经营资格的经营者,应当根据自身经营条件,向当地县及县以上运政管理机构提出书面申请,填报《安徽省旅游客运营运标志审批表》(见附件一)。
运政管理机构在收到申请之日起30日内,应当作出批准或不予批准的决定。
旅游客运标志牌按单车定车核发。业户在申请核发旅游客运标志牌时,应同时提交单车行车证件(复印件)以备查验。
第十五条 旅游客运标志牌由省级运政管理机构统一印制,其审批、核发,实行分级负责:
一、二类旅游客运标志牌,由省级运政管理机构审批发放;三类旅游客运标志牌,由市级运政管理机构审批核发。
第十六条 旅游客运标志牌有效期最长为二年。到期需继续营运的,应提前30日向发牌的运政管理机构重新履行旅游客运营运标志审批手续。
旅游客运标志牌必须随车悬挂于车辆显著位置,不得伪造、买卖、转让转借和擅自过户。
第十七条 在旅游运输高峰季节,从事道路班线客运的企业,经批准,可调剂部分班车从事临时旅游客运。客运企业应提前3天,将营运客车车牌号等情况报当地县级以上运政管理机构批准后核发临时旅游客运标志牌,同时由市级运政管理机构报省级运政管理机构备案。
临时旅游客运标志牌有效期定为一个旅游高峰期。旅游高峰季节结束,运输企业应在一周内将旅游客运标志牌缴回原核发运政管理机构。
第十八条 旅游客运标志牌实行年度复核,其复核与客运班线复核同时进行。
客运标志牌损毁、遗失的,按有关规定予以补发。
第十九条 从事旅游客运的客车,除遵守有关旅客运输的管理规定外,还应做到:
(一)在车身两侧或其它明显部位标有经营者的名称和投诉电话;严格执行车辆定期检测和定期维护制度,保持车辆技术状况良好和车容整洁。
(二)车辆在运行中,随车应配有导游人员,并携带有包车票。未经批准,不得经营班线客运。应按核定的经营范围营运,沿途不得承揽零散旅客。
第二十条 旅游客运的司乘人员,必须经市级运政管理机构培训,具备相应的业务知识和良好的职业道德,佩带由市级运政管理机构核发的旅游客运服务证(式样见附件二)。司乘人员应主动为乘客提供方便,不得敲诈和刁难乘客。
第二十一条 经营旅游客运,必须严格执行由交通主管部门和物价部门核定的运价。
第二十二条 旅游客运经营者,须按规定定期向运政管理机构报送客运统计报表。
第二十三条 旅游客运经营者停业,应提前30日向当地县级运政管理机构提出申请,经市级运政管理机构审批,办理停业手续,缴销有关证照和旅游客运标志牌,并报省级运政管理机构备案。
第二十四条 各旅游风景区的运政管理机构应经常深入各景区景点,加强现场监督管理,打击非法营运,确保运输安全。
第二十五条 各级运政管理机构应加强对道路旅游客运的监督检查,纠正和处理违章行为,受理投诉。运政管理机构在投诉受理之日起20日内,做出相应的投诉处理决定,并通知当事人。
第二十六条 旅游客运经营者和驾乘人员应自觉接受运政管理机构的管理。对不按本规定经营道路旅游客运的,依照《安徽省道路运输管理条例》和交通部《道路运输行政处罚规定》的有关规定予以处罚。
第二十七条 各级运政管理机构及其管理人员应秉公办事,认真履行职责,严格执行运输法规;对违反本规定,滥用职权、以权谋私、敲诈勒索、刁难经营者的,应视其情节,依法处理。
第二十八条 本办法由省交通行政主管部门负责解释,自发布之日起施行。
第二十九条 本办法实施前制定的《安徽省旅游汽车客运线路审批暂行规定》同时废止。
第三十条 各市可根据本办法制定实施细则。


2001年3月5日
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执 行 竞 合 问 题 之 构 想

何艳芳 余茂玉


内容提要:数个债权人同时或不同时以其债权向法院申请强制执行,而各债权人的权利请求无法同时获得满足,从而出现 执行竞合问题。由于现有立法对该问题的解决缺乏明确的规定,司法实践中较为混乱。本文拟从执行竞合构成条件、竞合形态以及解决方法等角度提出若干设想。
关 键 词:执行竞合 竞合形态 解决方法
中图分类号:D923.3 文献标识码:A 文章编号:1008-6021(2004)02-0039-04

Some Ideas on the Concurrent Execution
HE Yan-fang YU Mao-yu
(Northwest University of Political Science and Law,xi’an,710063,China)
Abstract:Several creditors apply for the court’s enforcement at the same or not the same time,but all the creditors’ reguest of rights can’t be gained simultaneously.Just in the condition of this,the problem of concurrent execution emerges.Being in the deficiency of explicit provision,the judicial practice confuses.The article intends to propose several proposition in three angles: components of concurrent execution,concurrent forms and process of solution.
Keywords:concurrent execution;concurrent forms;process of solution

在民事执行程序中,有时会发生多数执行权利人同时或先后以其不同的执行根据对同一执行义务人的特定财产,请求法院强制执行,由于各执行权利人执行根据的种类和内容不同及执行义务人特定财产的有限性,导致各执行权利人的执行无法同时获得满足,此时各执行权利人的执行相互之间发生排斥,这种现象就是执行竞合。执行义务人的特定财产既然仅能满足执行权利人中一人或数人的强制执行,其他执行权利人的强制执行必然遭受排斥,在此种情形下,谁的强制执行有排斥其他权利人的效力,是值得研究的。而现有立法仅有《中华人民共和国民事诉讼法》和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》对执行竞合问题作了规定。但由于二者规定的内容较为原则,对许多具体问题的规定存在一些模糊、冲突之处,在司法实践中做法不一,较为混乱,我们认为有必要予以分析澄清并尽快统一认识。故作以下探讨,部分观点和设想还不够成熟,还请学界同仁批评指正。
一、关于执行竞合的构成条件问题
民事执行竞合现象一般仅存于个别执行程序,在破产程序当中由于各项债权均可转化为金钱债权,可按比例分割,不会发生竞合排斥,但在民事执行程序中,各债权人的强制执行并不全部以满足金钱请求为目的,如有一部分债权人,其债权的内容是物之交付请求或行为与不行为请求时,现有立法中的分配程序就难以解决问题。因此,对同一债务人的同一特定财产进行强制执行时,债权人金钱请求的执行根据比如与非金钱请求的执行根据发生竞合现象,而在金钱请求的执行之间不会发生竞合问题。〔1〕 那么,构成执行竞合到底应当具备那些条件呢?一般认为构成执行竞合需具备如下条件:(1)权利主体。执行竞合的的产生需存在两个或两个以上的执行权利人。如果只有单一的执行权利人,即使他依据数个执行根据请求对同一特定财产进行执行,由于不发生各请求权间的排斥,即便数个请求不能同时获得满足,也不属于执行竞合,可见,执行竞合的发生只能基于复数权利人的请求发生的。(2)执行根据。不同执行权利人请求强制执行的执行根据是相异的。执行根据具体可以是人民法院的判决书、裁定书、调解书或支付令,也可以是仲裁裁决、公证债权文书等。拥有多项权利的执行权利人基于同一法律文书对同一义务人的财产请求法院强制执行,不存在请求之间的排斥,即便这时请求不能得到完全满足,也不会发生执行竞合。(3)执行标的。执行标的须是同一执行义务人的同一特定财产,且该财产数量已不足以满足全体执行权利人的请求,而且该执行义务人也已没有其他可供执行的财产。(4)发生时间。执行竞合问题的发生需具备一定的时间条件,即数个执行能够须发生在同一时期。这里的同一时期,指的是同一段时间内,在此段时间内,可以同时也可以先后参加执行。一般而言,数个执行须处于正在进行且尚未执行终结之时。未进入执行程序的执行根据无法形成对执行义务人的权利请求,也就不可能与其他执行权利人的请求发生排斥现象。而某个执行已经结束,权利请求已得到满足,自然也不会与后来申请执行的权利人请求发生排斥。
二、关于执行竞合形态的分类问题
关于执行竞合的具体形态,理论和实务界通常依据执行根据是否为终局将执行竞合形态分为三类:终局执行之间的竞合、财产保全与终局执行之间的竞合和财产保全之间的竞合。〔2〕 对此,我们持有不同观点,认为执行竞合形态应该分为六类:终局执行之间的竞合、财产保全与终局执行之间的竞合、先予执行与财产保全执行之间的竞合、先予执行与终局执行之间的竞合、先予执行之间的竞合以及先予执行、财产保全和终局执行之间的竞合。由于财产保全执行仅在于禁止处分,可以并存,因此财产保全之间并不发生竞合排斥,但于一个或数个财产保全债权人获得本案终局胜诉判决后,则发生竞合排斥,这时可归入财产保全执行与终局执行之间或终局执行之间的竞合。我们将执行竞合形态作如上分类的具体理由将在下面的分析中分别予以阐述。
(一)终局执行之间的竞合。终局执行是对终局执行根据的执行。通常认为,终局执行根据包括生效的判决、先予执行裁定、调解书、支付令、仲裁裁决和公证债权文书等,财产保全裁定属于中间裁定。但我们认为先予执行不应被看作终局执行根据,因为它是具有独立性质的执行根据,先予执行制度的设立实际上赋予了尚未确定之终局判决以执行力。先予执行的意义在于解决当事人生活、生产经营上的燃眉之急,类似于我国台湾地区的假执行宣告程序。它并不是对已经发生法律效力的判决的执行,实践中经常出现的就是先予执行裁定的内容与终局判决的结果不相一致,出现申请人败诉或虽未败诉但判决支持的诉讼请求小于先予执行所获得之利益,这时就出现了执行回转,对于申请人来说只需返还不应得的部分,但对于其他执行申请人来说则可能利益受损。因此,基于先予执行所具有的预期性质,我们认为其不应当被看作终局执行。
终局执行之间的竞合,从执行根据来看,有同一种类执行根据所形成的竞合,也有不同种类执行根据所形成的竞合。前者如判决和判决、仲裁裁决和仲裁裁决等;后者如判决和仲裁裁决、仲裁裁决和公证债权文书等。执行标的可分为特定物和金钱,据此,从执行标的的种类角度看,执行竞合可能以下三种情形:(1)执行请求内容均为特定物时发生的执行竞合。此种竞合较为常见,比如A以从B租来的挖掘机为标的物与C签订买卖合同,但因为某种原因无法交货。这时可能出现的情形,即:在已有终局执行根据的前提之下,B基于所有权要求A返还挖掘机,而C则基于买卖合同要求A交付挖掘机。这时所发生的排斥即为针对特定物——挖掘机的执行竞合。(2)执行请求内容为金钱和特定物时发生的执行竞合。(3)执行请求内容均为金钱时不发生执行竞合。
(二)财产保全与终局执行之间的竞合。财产保全执行与终局执行之间的竞合,是指对于执行义务人的同一财产,一个或数个执行权利人向法院申请予以财产保全,另一个或数个执行权利人又以各自的执行根据请求强制执行该财产,此时则发生执行竞合。更加形象一点,即为:不同的执行权利人均“觊觎”执行义务人的某一财产,其执行根据分别为财产保全裁定和任一终局执行根据。由于财产保全的目的是为权利人最终实现合法权益提供可能,因此容易出现财产保全执行与终局执行之间的竞合,而且任意一方的实现都可能导致另一方难以实现。
(三)先予执行与财产保全执行之间的竞合。先予执行与财产保全执行之间的竞合,是指对于执行义务人的同一财产,一个或数个执行权利人向法院申请财产保全,另一个或数个执行权利人向法院申请先予执行。在民事诉讼中,有些案件的权利主体会因为各种各样的原因急需用钱以维持正常的生活或生产经营,这就需要人民法院在判决生效执行以前,裁定义务人先行给付权利人部分款项或其他财物,以解决他们的生活和生产之必需。可见,先予执行制度实际上就是为了满足这部分有特殊需要的原告的合法权益而设置的,它可以救原告的燃眉之急,也可以在满足原告诉讼请求的判决生效前就实现其内容。〔3〕 而财产保全的价值和目的在于禁止处分,以维护财产所处现状,从而最终有利于权利人的合法权益的实现。二者的竞合意味着先予执行的实现必然使财产保全失效;若维护财产保全的效力,先予执行设立的目的就无法实现。
(四)先予执行与终局执行之间的竞合。我们认为,对于执行义务人的同一特定财产,一个或数个执行权利人向法院申请进行先予执行,另一个或数个执行权利人又以各自的终局执行根据请求强制执行该财产,此时应当是发生执行竞合的,即先予执行与终局执行之间的竞合。我们为何持此种观点?原因在于终局执行之间的竞合是基于终局执行根据发生的,但先予执行的根据却不是终局执行根据,正是由于先予执行依据的并非是生效的法律文书,因此不应当将二者的竞合看成终局执行之间的竞合。而且如果维护先予执行的效力,就会严重损害法律的威严,易使普通当事人产生“原配”不如“二奶”的感觉。
(五)先予执行之间的竞合。先予执行之间的竞合,是指对于执行义务人的同一特定财产,数个执行权利人均向法院申请进行先予执行时所发生的竞合。需要注意的是这里的竞合是基于执行根据均为先予执行裁定时而发生的,很显然保障一个先予执行的效力必然使其他先予执行失效。基于(四)中所述理由,其不应当被纳入终局执行之间的执行竞合的范畴。
(六)先予执行、财产保全和终局执行之间的竞合。执行竞合不仅存在以上几种形态,还可能发生在先予执行、财产保全与终局判决的执行中。〔4〕 我们认为,这实际上是发生在一个或数个执行权利人分别基于先予执行裁定、财产保全裁定和终局执行根据请求法院强制执行或保全执行义务人的同一特定财产时所发生的竞合。因为,同一特定财产可能无法同时满足三者的需要,竞合就会当然发生。基于前面的分析,三者的竞合不属于财产保全执行和终局执行之间的竞合,而应该独立出来成为新的执行竞合形态。
三、执行竞合的解决方法之构想
由于执行竞合必然使得部分当事人的权益受到损害,同时使得另一部分人的权益受到保护。诚然,一方利益的保护必然降低另一方的利益,因为不可能绝对平衡保护各方利益,所以这种保护必须在一个正当程序之下,否则就不成之为公正保护。我们如果允许债务人主动对个别债权人优先清偿,允许债权人通过个别强制执行的方式优先实现债权,那么债务人先偿还的债权人,或者先申请执行的债权人,可能获得全额清偿,而其他债权人的债权则可能无法获得清偿,造成同等权利的债权得不到同等清偿的不公平现象的出现。因此,我们需要建构具体的制度以实现对各执行权利人权利的保护。
无论是学术界还是在实务界,关于执行竞合的解决方法存在着诸多不同的观点,有的主张终局执行优越,有的主张保全执行优越,还有的提出了折衷的观点。基于前面对执行竞合形态的分析,我们认为,执行竞合的解决应从以下几个角度分析:
(一)关于终局执行间竞合的解决方法
对于终局执行间的竞合排斥,原则上有法定优先权的优先。当都无法定优先权时,应分两种情况:①债务人能够清偿所有债权的。如果是金钱债权的执行与特定物交付请求权执行的竞合,应当优先满足特定物交付请求权。原因在于:债务人此时尚有其他财产可供执行,以满足金钱债权。但如果是特定物交付请求权执行的竞合,应按照“先执行先满足的原则”来解决。②债务人不能清偿所有债权的。如果债务人是公民或其他组织的,执行竞合必须通过参与分配制度才能解决。但是,必须将所有的特定物交付请求权或其他非金钱债权变换为金钱债权,才可进行参与分配。如果债务人是法人,执行程序应转为破产程序,各执行权利人的债权都折算为金钱,成为破产债权,按破产法和民事诉讼法规定的顺序和比例受偿。这样,个别执行所产生的竞合也可在破产执行程序中得到解决。〔5〕
(二)关于财产保全执行与终局执行间竞合的解决方法
对于终局执行在先,财产保全执行在后的竞合情况,容易接受的即为终局执行优先,而且这时无论终局执行是否结束,均应以终局执行优先。但如果反过来,则较为复杂,对此,我国学说界有人主张财产保全执行优越,有人主张终局执行优越。我们采纳前说的部分内容,认为对此竞合形态的解决,先行的财产保全执行有阻止后来的终局执行的效力。原因在于:一是时间上要“先后有别”,俗话说“总要有个先来后到”;二是财产保全执行宗旨就在于禁止债务人就其特定财产为处分行为,以使未来的债权执行成为可能。如果后行的终局执行能够轻易破坏财产保全执行的效力,则使立法规定财产保全执行的本意扭曲。但我们为了使社会资源获得最大的安全保障并尽量减少损耗,避免因财产保全债权人于本案最终败诉而导致其他债权人终局执行延迟或成为不可能,可准许后行的终局执行有条件的实现,即:对于已有财产保全执行的特定财产,赋予其他债权人程序选择的权利,其他债权人可选择是否为终局执行,若选择为终局执行则可面临着在财产保全债权人于本案获得终局胜诉判决生效时被否定的危险。这样就赋予了当事人较大的意思自治范围,使得执行机关处于中立地位,并使得当事人明白任何选择都可能付出代价。
我们认为,当财产保全债权人在获得本案终局胜诉判决并否定了后行的终局之时,并不意味着财产保全债权人可以“独吞”该特定财产,因为这时应当视为不同终局执行间的竞合来解决,按照(一)中所述方法处理。
(三)关于先予执行与财产保全执行间竞合的解决方法
当二执行针对同一特定财产之时,竞合排斥必然发生。我们以为,立法应当奉行“先予执行优先原则”,这是基于先予执行往往是为了救一时之急,这明显体现了在先予执行问题上奉行的是倾斜立法精神,倾向于对相对弱势者利益的保护。因此,我们设想:如果先予执行是先行的,则后行的财产保全执行不得为,而且事实上也难以为,因为此时已不存在进行财产保全执行的特定财产了。如果财产保全执行是先行的,则可准许后行的先予执行有条件的实现,这时同样可如(二)中所分析的一样,赋予先予执行申请人程序选择权并承担相应法律责任。如果财产保全债权人于本案获得终局胜诉判决,则可待先予执行申请人于其所诉案件审理终结败诉之时直接进行终局执行。但当先予执行申请人获得所诉案件终局胜诉判决之时则只能承认先予执行已经实现的内容。
(四)关于先予执行与终局执行间竞合的解决方法
如果终局执行在先,则后行的先予执行不得为。但如果先予执行在先,终局执行在后,则要根据情况分析。首先要分析在已经对某一特定财产进行先予执行之时再进行终局执行有无实际意义。我们认为,其实际意义就在于“期望”先予执行申请人获得败诉终局判决,从而得以实现对该特定财产的权利。如果先予执行申请人最终胜诉,则后行的终局执行因没有执行标的失去执行意义。
(五)关于先予执行间竞合的解决方法
当先后有别的先予执行发生竞合排斥之时,则先行的先予执行理应优先,而非采平等主义,这样较易处理。对于后行的先予执行的申请人来说,其可通过法院运用某种法律途径使得该特定财产打上“烙印”,确保后行的先予执行申请人于先行的先予执行申请人败诉之时,优先于其他债权人实现对该特定财产的执行。
(六)关于先予执行、财产保全执行和终局执行间竞合的解决方法
对于此种情形下的竞合形态,可能出现的情况较多。按先后顺序分类可分为:①先予执行—财产保全执行(或终局执行)—终局执行(财产保全执行)。这种情况下应确立先予执行的优先地位,只有在先予执行申请人于本案终局败诉后,则可能出现后两个执行之间的竞合排斥,这时则转变为财产保全执行和终局执行之间竞合的解决。②财产保全执行—先予执行—终局执行。由于按照我们的设想,先予执行优先,所以此种竞合情形也转变成①。③财产保全执行—终局执行—先予执行。这时需要解决好的是前两者的竞合问题,事实上先予执行已无实现的可能,所以这时也转变为财产保全执行与终局执行之间竞合的解决。④终局执行—先予执行(或财产保全执行)—财产保全执行(或先予执行)。按照前面的分析,这时均应以终局执行优先来解决。
结 语
执行竞合现象作为一个问题在民事执行中是广泛存在的,尽管我国立法和司法中已作了一些相关规定,但存在的问题颇多。研究该问题的目的就在于解决它,但囿于现有资料,所提出的解决问题的方案还有待论证,此处我们旨在提出问题,尚需要进一步探讨。

作者简介: 何艳芳,女,河北保定人,西北政法学院诉讼法学专业硕士研究生;余茂玉,男,安徽芜湖人,西北政法学院诉讼法学专业硕士研究生。(Email:law168yu@hotmail.com)


*本文原载于《安徽广播电视大学学报》2004年第2期,此处有增删。
金邦贵 法国埃克斯马赛三大欧亚研究所所长
施鹏鹏 西南政法大学 教授


关键词: 法国行政诉讼/历史/构造/特色/挑战
内容提要: 法国行政诉讼系欧陆行政诉讼的一大范本,在大陆法系甚至在英美法系都具有广泛的影响力。仅就学术研究而言,其已成为比较行政诉讼领域必不可少的研判素材。其中,历史、制度、特色与挑战构成法国行政诉讼研究的基本框架,系比较行政诉讼的基本逻辑起点。


法国司法制度的一大特色便是采用二元化的诉讼体制,即将普通的司法诉讼和行政诉讼区分开来,并分别交由司法法院和行政法院受理及裁判。这一特殊的诉讼框架源自三权分立的基本理念。先哲孟德斯鸠在《论法的精神》一书中曾论及,立法权、行政权及司法权的分立与制衡是政治自由的基本保障。因此,在法国学者看来,行政机关不得行使司法权,司法机关也不得行使行政权。同理,行政纠纷也应由行政机关自行处理,不应由普通的司法法院处理,否则便是司法权代替行政权。诚如1790年8月10日及8月24日的法律第13条所宣称的,“司法职能与行政职能截然不同,并应时常保持分立。法官不能妨碍行政机关的活动,亦不能以行政职务上的原因将行政官员传讯至庭上,否则将构成滥用职权罪”。

在历史上,法国行政诉讼一向被奉为经典,并在某种意义上奠定了现代行政诉讼的基础。尽管经历了二百余年的发展,各主要大陆法系国家在行政诉讼的基本构架上已相去甚远。而法国行政诉讼在世界范围内的影响也日渐式微。但源自大革命时期的诸多行政诉讼先进理论却依然保留了下来,既影响了法国现今的行政诉讼制度,也为其他国家提供了丰富的研判素材。在这个意义上讲,全面研究法国行政诉讼的形成、制度、特色与挑战便成为比较行政诉讼相当重要的一大课题,也是深入了解法国司法制度不可回避的一大问题。

一、法国行政诉讼的形成

(一)保留裁判制度

大革命后,法国开始着力于现代行政诉讼制度的建构。其中,最核心问题便是构建审理行政诉讼案件的行政法院体系。1789年,制宪会议否决了两项建议:其一是将行政审判权交由普通的司法法院行使;其二则是设立既独立司法法院又独立的行政机构的“特别”法院,由其负责行使行政裁判权。之所以否决第一项建议,是因为法国立法者担心此举将导致司法法院的权力膨胀,并可能干扰行政系统的日常运作。而否决第二项建议的原因则在于“特别”法院在旧制度时期早已声名狼藉,不管在情感上还是在理智上都难以肩负受理行政裁判之重责。因此,在行政诉讼制度设立之初,行政裁判权实际上交由行政人员(即“实际行政组织”)所组成的合议集体及政府行使。具体而言,对于某些省、县级地方案件,由省、县政府(即合议制执行机构)审理;余下的案则件交由国王主持的部长会议审理,国王是整个国家行政组织的元首(1791年9月7-11日法律)。由于共和3年果月5日宪法(第15条)明令废除部级集体负责制,部长从此成为法官,并对自己主管部门的案件享有管辖权。

共和历8年,执政府对行政诉讼制度进行了较深入的改革,废除了原先的行政官——法官体制(administrateur-juge)。但行政机构在行政司法中依然占有一席之地:行政裁判权由原先的实际行政组织转由咨询性行政组织行使。后者不仅可为实际行政部门提供咨询意见,还可受理并裁判因实际行政组织行政行为所引发的诉讼,但行政首脑(国王)享有最终决定权。因此,法国在早期并未设立所谓的“法院”或“法庭”,而是建构了极带行政色彩的“参事院(Conseils)”,即国家参事院(Conseil d'Etat)和地方各省参事院(conseils de préfecture)。在学说上,共和历8年所确立的行政裁判制度又称为“保留裁判制度”(le système de justice retenue),意即行政首脑保留了对行政裁判的最终决定权。

(二)委任裁判制度

保留裁判制度颇具局限性。其最根本的原因在于行政司法的独立性受限,国家元首可随时修正或推翻国家参事院所作出的决定。例如,国家参事院所通过的法律文本只是决定草案,须报由国家元首以命令或法令的形式批准通过。而国家元首拒绝批准某一决定草案的情况也时有发生。为杜绝这一风险并保障行政司法的独立性,法国通过1872年5月24日的法律最终撤销了保留裁判制度,并将裁判权委付于行政法院,即设立了所谓的“委任裁判制度”(Le système de justice déléguée)。自此,行政法院可自行对行政纠纷作出判决或自行通过某一法律文本,而无须获得国家元首的签字及首肯。与此同时,国家还设立了权限争议法庭,以解决司法法院和行政法院所可能出现的管辖权冲突。

从保留裁判制度到委任裁判制度的发展无疑极具进步意义。正如法国宪法委员会所评价的,“正是从1872年5月24日法律开始,根据一项共和国法律所确认的基本原则,行政司法的独立性才获得宪政依据”。但委任裁判制度也具有一定的局限性。例如,根据1872年5月24日的法律,行政法院虽被赋予完全的管辖权,但驻省代表依然被视为一般法律上的行政法官,市民应首先向其提交诉状。从这个意义上讲,行政法院仅作为上诉级别的法院介入案件诉讼。

(三)后续发展

从委任裁判制度至今,法国行政诉讼又经历了诸多发展,既包括行政裁判价值理念的转型,也包括行政诉讼程序技术规则的变更,既包括裁判主体的权力重划,也包括裁判案件的类型改革。例如,1986年1月6日第86—14号法律所进行的改革,确立了行政法院法官独立裁判原则。自此,行政法院法官的地位开始逐步趋同于司法系统内的法官;又如1987年12月31日第87—1127号法律所进行的改革,法国设立了上诉行政法院,以解决最高行政法院负担过重的难题;等等。正是这一系列基于社会背景变迁的法律改革构建了法国现行的行政诉讼制度。

二、法国行政诉讼的基本构造

自笛卡尔以降,唯理主义在法国学界倍受推崇。大部分的理论著作都强烈地表现出理性精神——由精确的定义、科学的分类以及逻辑演绎的推理方法构成一个体大思精的完整系统。如德国学者埃里希·卡勒尔所言,“理性主义和用理性驾驭自然的愿望是法国哲学的主调,而且我们看到它们影响了法国生活的各个方面。笛卡尔的认识论法则以仿佛无穷尽的变化形态,不断重复出现。这一法则揭示了路易十四的政治学,柯尔柏的经济学,蒙太涅的新心理学以及法国人的行为标准,即法兰西贵族们渴望的那种对精神、身体和情感的完全的控制。法国的洛可可式园林的几何结构,是将自然置于理性控制之下,并且为了人的享受而加以重构的理性冲动的鲜明例证”。[1]行政诉讼的研究亦不例外。经过两百多年的发展,法国学者逐步构建了一套逻辑缜密、内容详实的行政诉讼理论体系,并以此为基础形成了独具法兰西特色的行政裁判构造。在这个意义上讲,唯有深入了解法国行政裁判的构造,方可进一步探究法国行政诉讼的基本理论体系。

(一)诉讼类型

诉讼类型理论是法国行政诉讼的一大重要理论。早在十九世纪三十年代,法国著名的公法学家爱德华·拉费里埃(Edouard Laferrière)便在经典作品《行政法院及诉讼总论》(《Traité de la juridiction administrative et des recours contentieux》)一书中将行政诉讼按性质分为四类:完全管辖之诉——行政法院行使与普通司法法院类似的职权,负责对行政机关和行政相对人之间的争讼案件作出裁决;撤销之诉——行政法院负责撤销行政机关违法的行政行为;解释之诉——行政法院负责解释所提交的法律文本;以及处罚之诉——行政法院负责处罚损害公产完整性或用途的行为。 [2]进入二十世纪,莱昂·狄骥(Léon Duguit)与马塞尔·瓦里纳(Marcel Waline)等多位公法学家则创造性地援引德国法理论将行政诉讼分为客观之诉和主观之诉。 [3]前者为涉及客观法的行政诉讼,后者则为涉及主观权利的行政诉讼。如今,法国学界更多地采用一种综合性的分类,即援引多种标准作更精密的类型划分。

1、越权之诉

法国最高行政法院审判全会在1950年2月17日的Dame Lamotte案判决中曾对越权之诉作了界定,即“依据法的一般原则以确保行政行为合法性”的诉讼。学说又将这一界定简化为“以撤销非法行政决定为目的的行政诉讼”,即“撤销之诉”。

依现行法之规定,越权之诉又分为三种:合法性判断之诉、行为不存在宣告之诉以及一般意义上的越权之诉。这三种类型的越权之诉主要存在如下区别:其一,诉讼目的不同。合法性判断之诉以法官宣告行政行为不合法为目的;行为不存在宣告之诉也以法官作出宣告为目的,但却是以受诉行为具有严重瑕疵为由要求法官作出行为不存在的宣告;一般意义上的越权之诉则是请求法官以受诉行为不合法为由撤销之;其二,从属性不同。一般意义上的越权之诉和行为不存在宣告之诉为主诉,而合法性判断之诉则为从诉。换而言之,后者仅作为先决事实裁判。例如,普通司法法院在审理案件过程中因涉及行政行为合法性而裁定暂停案件审理并要求当事人向行政法院提起诉讼;其三,受诉行政行为的性质不同。在一般意义上的越权之诉和合法性判断之诉中,受诉行政行为既可以是行政决定,又也可以行政合同。而行为不存在之诉则原则上只针对行政决定。

2、完全管辖之诉

完全管辖之诉,即以矫正原行政决定为目的、要求法官依职权作出新行政决定的诉讼。从定义上看,完全管辖之诉几乎囊括了所有与主观权相关的行政争讼案件,因此范围极广,任何“原告主张其主观权利受到侵犯”的行政诉讼均属于完全管辖之诉。除此之外,行政责任案件、行政合同案件、财税案件以及选举争讼案件也大部分属于完全管辖之诉。前者称为“完全管辖的主观之诉”,后者则称为“完全管辖的客观之诉”。

(二)诉讼要件


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