关于进一步治理整顿土地市场秩序情况的通报
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关于进一步治理整顿土地市场秩序情况的通报
国土资源部
国土资源部通报
国土资通【2003】4号
关于进一步治理整顿土地市场秩序情况的通报
全国进一步治理整顿土地市场秩序工作电视电话会议后，各地按照部的统一部署，结合地方实际，认真开展自查自纠，积极推进治理整顿工作。为了交流情况，促进工作，现将有关情况通报如下：
一、治理整顿工作进展情况
国土资源部党组高度重视土地市场治理整顿工作。全国电视电话会议后，部党组对治理整顿工作提出了“一要抓紧、二要从严”的要求，并于3月11日全国厅局长会议结束后，专门召开了全国治理整顿工作汇报会，强调要强化机遇意识，自觉从严搞好自查自纠。进入处理和整改阶段，部党组成员已经带队赴部分省（区、市）进行了督查指导，这种形式的督查以后还要进行。部领导小组督查办公室也及时召开全国省级治理整顿办公室主任会议，总结工作，交流经验，进一步明确工作重点和工作要求。截至目前，部已到20多个省（区、市）进行了督查，并已向国务院呈报了治理整顿工作进展情况报告。
从了解的情况看，治理整顿工作正在积极向前推进，总的形势是好的。
（一）加强督查，力求实效。北京、河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、福建、江西、山东、河南、湖北、湖南、广西、海南、四川、云南、陕西、甘肃、宁夏、青海等23个省（区、市）派出督查组赴各市、县进行实地督查，并及时将各地进展情况进行通报，以保证治理整顿取得实效。其中，河北、辽宁、黑龙江、江苏、浙江、江西、河南、福建、陕西、甘肃、宁夏、青海等12个省（区）的厅（局）领导亲自带队开展督查。福建等省在治理整顿阶段性工作结束后，及时召开工作调度会或座谈会，总结工作，部署下一阶段任务。江苏省分管副省长、内蒙古自治区分管副主席出席本省（区）的治理整顿阶段工作座谈会，强调对突出问题必须抓住不放，主动纠正，边整边改。一些地方将面上督查和重点督查相结合，集中指导和个别指导相结合，收到了较好效果。
（二）认真自查，梳理问题。不少省按照部提出的“查管理制度、查管理环节、查执法效果”的要求，认真开展自查。湖南、甘肃等省明确要求，本地区制定出台的政策性文件，凡是不符合法律、法规、规章精神的，一律报请有权机关废止或修订。黑龙江、四川、陕西等省采取“几查几看”方式，从规划、批地、供地、发证、财务、执法等各管理环节入手进行自查清理。黑龙江省开展“四查四看”，一查政府和部门出台的文件，看是否与国家现行法规制度相违背；二查“三权”行使情况，看在行使审批权、执法权、管理权上是否有超权、越权、滥用职权的问题；三查自身依法行政情况，看日常的审批行为、执法行为、管理行为是否符合法规和政策规定；四查制度落实情况，看对土地市场的管理是否存在失控、失察等问题。山东省厅着重抓好厅机关处室和业务管理系统内部的自查工作，已检查出管理中存在的不规范问题近20个，清理出各级出台的不符合法律、法规精神的土地管理文件上百个。河北省厅已查出内部管理问题164个。湖南省岳阳市对1999年以来的土地管理台帐、报表进行了全面清理，已梳理出部门自身管理上存在的6大问题，政府及部门在招商引资和土地资产处置上存在的5大问题。
（三）抓住机遇，促进管理到位。一些地方强化机遇意识，将这次治理整顿作为促进国土资源管理部门职能和管理到位的重要机遇，力争解决长期以来自身难以解决的问题。四川等省集中清理供地主体，纠正设区城市中心城区的区政府、各类园区、“指挥部”、“小区办”、“城建办”以及乡镇政府等违法违规批地、供地的行为，确保政府高度垄断土地一级市场和对土地的集中统一供应。哈尔滨市力争通过治理整顿，规范部门自身行为，完善管理制度，着力解决“项目牵着规划走”的管理不协调问题和“园区用地审批权游离于土地管理部门之外”的管理体制问题。
（四）整改结合，初见成效。山西省厅认真排查大案要案，圈定了55件严重影响土地市场秩序的重大案件进行重点查处。河北省厅边整边改，经过严格审查，建议省政府退回了沧州、衡水两市为设立园区而修改土地利用总体规划的4份请示。石家庄市国土资源局顶住了一起以建设体育中心抵顶出让金，协议出让土地搞房地产开发的事件。辽宁省本溪市针对园区越权批地问题，市编委下文收回了赋予园区的土地审批权，从制度上解决了园区自行批地的问题。湖南省厅对涉及国土资源管理的174件地方性法规、规章和其他规范性文件进行了全面清理，废止了106件，修改了10件，最近又下发了《关于违反行政审批程序规定责任追究办法》，对涉及全厅33项行政审批事项的工作人员在行政审批过程中的违规行为及处理办法作了详细规定，从制度上规范了行政行为。黑龙江省注重制度建设，将整改的重点落到制度上，省委专门作出指示，要求“把清理和整改结合起来，注重制度建设，建立制度、规范制度、落实制度。”
二、存在的主要问题
虽然治理整顿工作总体情况是好的，但从工作开展的实际情况看，仍存在着一些不容忽视的问题。主要有“不强、不准、不紧、不够”四个方面：
（一）认识没有完全到位，机遇意识不强。一些地方没有认识到这次治理整顿是促进“两个到位”（职能到位、管理到位）和提高“两个能力”（供地服务的保障能力、稳定市场的调控能力）的重要机遇，工作的主动性、自觉性不够，对治理整顿产生了不利影响。有的地方还不了解部发布的《关于清理各类园区用地加强土地供应调控的紧急通知》（国土资发〔2003〕45号）的要求。
（二）一些地方特别是市、县在工作方向把握上存在一定偏差，工作切入点找得不准。主要表现为：一些地方在治理整顿中偏重查管理相对人，而忽视查自己；偏重查具体违法案件，而忽视查已有制度是否落实、自身管理是否到位。有的地方虽然已涉及到查自己管理上的问题，但重点不够突出。
（三）工作进展不平衡，一些地方工作抓得不紧。有的地方工作还停留在组织部署阶段；有的地方将治理整顿等同于执法监察机构和队伍查案子，其他业务机构和管理环节没有行动起来；有的地方只有督查办公室或工作小组在忙于抓工作，治理整顿工作出现“少数人忙，多数人看”的现象；有的把这次治理整顿作为以前开展的土地市场专项检查的扫尾阶段，工作出现松懈倾向。
（四）一些地方督查力度还不够。这次治理整顿的基础在市、县两级，而对市、县工作的督查应主要靠省（区、市）国土资源管理部门。但现在有的省对市、县的工作情况不了解、不掌握。有的还没有进行督查。有的不注意总结交流情况，不及时反馈信息，个别省（市）至今从未主动向部上报过治理整顿情况。
三、做好下一步工作的几点要求
当前正值“非典”时期，各级国土资源管理部门要结合本地实际，做好特殊时期的治理整顿工作。各地要一手抓防治“非典”、一手抓日常工作，抓住治理整顿不放松，积极主动地工作，严把整改质量，保证治理整顿达到预期目的。
（一）进一步提高认识，强化机遇意识。各级国土资源管理部门要进一步认真学习贯彻温家宝总理关于“对各地以各种名目非法占用、转让土地的行为要严肃查处，对违规建立的各类园区要进行清理，对土地执法中的错误做法要坚决纠正”的重要批示，学习国务院最近召开的全国整顿和规范市场经济秩序工作会议精神，提高认识，把这次土地市场治理整顿作为促进社会主义市场经济健康发展的一个重要方面切实抓紧抓好。要进一步强化机遇意识，深刻认识到这次治理整顿是促进国土资源管理部门职能到位、有效调控土地市场、保障经济健康发展的重要机遇，是促进工作到位、解决自身问题、提高依法行政水平的重要机遇，增强搞好治理整顿工作的紧迫感和责任感。要采取切实有效措施，加强土地供应的调控。
（二）正确把握方向，切实搞好自查。这次治理整顿的实质是从依法行政教育入手，开展自查自纠，着力解决自身管理上的问题。同时，对在自查中涉及到的管理相对人问题，也要进行认真清查和处理。当前，各地一定要正确把握方向，尽快将治理整顿的重点从偏重查管理相对人转到自查自纠上来，从偏重查具体违法案件转到检查制度是否落实、管理是否到位上来。要彻底梳理问题，凡是不符合有关法律、法规、政策包括财经纪律的，都要作为问题列出。自查自纠，是掌握主动权的必然要求，是推进依法行政的必然趋势，是十分必要的。各地一定要把握机会，立足自查自纠，提高解决自身问题的自觉性，争取和赢得主动，经受起审计署、监察部及社会各界多方面的严格监督和检验。
（三）认真进行整改，重在落实制度。治理整顿重在整改，整改的重点在于落实制度。决不能把治理整顿简单等同于查处违法违规问题，而要把它作为进一步完善和严格落实制度的过程。各地首先要对近年来出台的地方性法规、政策进行全面清理，凡与国家法律、法规相抵触的，要一律废止或进行修订。对在治理整顿中查出的问题，要及时主动纠正；自己纠正有困难的，要及时向上级报告备案。对清查出的违法违规问题，性质恶劣、影响极坏的，必须依法严肃处理，决不能姑息迁就。
（四）加强督查，保证治理整顿达到预期目的。对治理整顿各个阶段都要进行督查。要实事求是地做好“非典”时期的督查工作。有条件实地督查的要实地督查，实地督查有困难的，要通过电话、传真、网络等现代通讯手段及时指导工作。一旦“非典”疫情得到控制，部党组仍将分组赴实地督查。省级国土资源管理部门要加强对市、县的督查，一把手要亲自抓、负总责。当前督查主要针对“不强、不准、不紧、不够”四个方面问题进行，不仅要进行面上的督查指导，还要对重点地区和薄弱环节，进行特别指导。没有按要求完成学习对照检查阶段工作或完成情况不好的地方，在处理和整改阶段继续完成对照检查工作。要通过加大督查力度，严防治理整顿流于形式走过场，使之达到预期目的。
（五）进度服从质量，扎实推进。为了确保治理整顿工作取得成效，不走过场，同时根据各地要求和目前实际情况，部研究决定，进一步治理整顿土地市场秩序工作延长至今年10月底结束。部检查验收的时间安排在10月上、中旬，各地于10月15日前向部报送治理整顿情况报告和各项统计表。治理整顿各阶段的工作由各地按照部治理整顿工作方案的要求，在确保整体工作按时完成的前提下自行安排，各阶段工作进度，必须服从质量要求。
二○○三年五月十五日
主题词：国土资源 土地市场 治理整顿 通报
国土资源部办公厅 2003年5月15日印制
国土资源部规章和规范性文件后评估办法
国土资源部
国土资源部规章和规范性文件后评估办法
中华人民共和国国土资源部令
第47号
《国土资源部规章和规范性文件后评估办法》，已经2010年6月1日国土资源部第2次部务会议审议通过，现予发布，自2010年9月1日起施行。
国土资源部部长 徐绍史
二○一○年七月九日
第一条 为深入贯彻落实科学发展观，全面推进依法行政，增强国土资源管理制度建设的公信力和执行力，规范规章和规范性文件后评估活动，根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《中共国土资源部党组关于解放思想改革创新改进作风增强执行力的决定》和《国土资源部立法工作程序规定》，结合国土资源管理工作实际，制定本办法。
第二条 国土资源部规章和规范性文件后评估活动，适用本办法。
第三条 本办法所称规章和规范性文件后评估（以下简称后评估）是指国土资源部制定的规章和规范性文件实施后，依照本办法规定的程序、标准和方法，对其政策措施、执行情况、实施效果、存在问题及其影响因素进行客观调查和综合评价，提出完善制度、改进管理的意见的活动。
本办法所称规范性文件，是指国土资源部为执行法律、法规、规章和上级规范性文件的规定，依照法定权限和程序制定并公布，涉及国土资源管理相对人权利和义务，在国土资源管理系统具有普遍约束力并能够反复适用的文件。
第四条 后评估应当坚持客观公正、公开透明、公众参与、注重实效的原则，把握重点，有序推进。
第五条 国土资源部依据本办法的规定对本部门制定的规章和规范性文件进行后评估。
部政策法规司负责组织实施后评估工作。根据国土资源部后评估年度计划，部政策法规司协调组织有关司局、事业单位、学会协会等开展后评估工作。
第六条 后评估应当根据合法性、合理性、可操作性、实效性等标准，对规章和规范性文件的政策措施、执行情况、实施效果等内容进行评估。
第七条 开展后评估工作时，应当采取多种方式，及时公开后评估有关信息，广泛征求地方人民政府及有关部门、行政管理相对人、专家学者等方面的意见。
部有关司局应当对本司局起草或者主要实施的规章和规范性文件的执行情况形成书面报告，并向有关单位提供规章和规范性文件的起草说明、实施情况等文字资料和有关数据，配合后评估工作的开展。有关事业单位、学会协会等可以根据部后评估年度计划，具体承担后评估工作。
第八条 开展后评估工作，应当运用现代科技手段，采用专业统计分析工具，研究建立计量模型，综合运用法律、经济、管理、统计和社会分析等方法，确保后评估的客观性、科学性。
第九条 后评估工作涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的，有关单位和人员必须予以保密。
第十条 后评估可以针对特定的规章和规范性文件，也可以针对特定规章和规范性文件中设定的某一项具体制度。
前款所称规章、规范性文件和具体制度为后评估项目。
第十一条 后评估工作所需经费应当列入国土资源部年度部门预算。
对构建保障和促进科学发展的国土资源管理新机制有重大影响的后评估项目，纳入国土资源部软科学研究项目指南。国土资源部可以根据工作需要，采取向社会公开招标等方式确定承担单位。
第十二条 部政策法规司根据国土资源部立法规划、年度立法计划以及规范性文件的制定、修改和废止的安排，结合国土资源管理工作的实际，在每年年底前组织拟订下一年度后评估计划草案，并确定承担单位，报部长办公会议审定。
第十三条 后评估项目根据实践需要、条件成熟、重点突出、统筹兼顾的原则确定。有下列情形之一的,应当优先确定为后评估项目：
（一）规章、规范性文件或者具体制度对构建保障和促进科学发展的国土资源管理新机制有重大影响的；
（二）地方人民政府，县级以上地方国土资源主管部门，公民、法人或者其他组织对规章和规范性文件提出较多意见的；
（三）拟将规章上升为行政法规，将规范性文件上升为规章或者行政法规的；
（四）本办法施行后制定的规章实施满两年、规范性文件实施满一年的。
部有关司局每年应当提出1至2个后评估建议项目。
第十四条 列入后评估年度计划的项目，应当拟订后评估工作实施方案，于每年1月底前送部政策法规司。
后评估工作实施方案主要包括后评估目的、内容、方法、进度安排、预期成果和组织保障等。
第十五条 开展后评估应当采取多种方式收集信息资料，形成有关后评估项目实施的文献综述报告；设计后评估指标体系；确定数据采集的对象和途径；拟订调研访谈提纲、调查问卷及调查统计表等。
根据工作需要，可以在后评估正式开始前组织开展预评估。
第十六条 后评估可以采取文献研究、问卷调查、实地调研、专家咨询、数据分析、案例分析、现场访谈等方法开展。
对于规章和规范性文件中的重点制度和关键问题，应当收集一定数量的数据，运用计量经济方法进行实证分析。
第十七条 后评估工作完成时，应当起草后评估报告，于每年10月底前报分管部领导同意后送部政策法规司。
后评估报告应当包括下列内容：
（一）后评估工作的基本情况；
（二）主要制度和措施的数据信息分析，重点问题的论证情况；
（三）后评估结论，包括规章或规范性文件的执行效果、执行成本、社会反映、存在的主要问题，以及修改、废止、解释、制定配套制度、改进管理等相关建议；
（四）其他有关情况。
第十八条 部政策法规司应当综合后评估报告和有关司局对相应的规章和规范性文件执行情况的报告，起草国土资源部规章和规范性文件实施绩效年度报告，报部审定后，依照有关规定向社会公开。
第十九条 后评估报告中提出制定或者修改法律、行政法规和规章建议的，应当优先纳入国土资源部年度立法工作计划；提出制定或者修改规范性文件建议的，应当作为制定国土资源部年度发文计划的重要依据。
第二十条 后评估工作中发现县级以上地方国土资源主管部门管理行为不规范的，应当制作改进管理建议书，报部审定后，送有关省级国土资源主管部门。
改进管理建议书样式由部政策法规司制定。
第二十一条 国土资源部承担的涉及国土资源管理的法律、行政法规以及其他规范性文件的后评估工作，参照本办法执行。
第二十二条 本办法自2010年9月1日起施行。
该案兑汇票背书转让是否有效
刘贵祥
1996年6月21日，中国建设银行湖北分行营业部(以下简称建行营业部)与广东省中山市汇丰工贸集团有限公司(以下简称汇丰公司)就建行营业部向汇丰公司索要已开出的承兑汇票票款事宜，经协商形成一份会议纪要，确定：汇丰公司给建行营业部一张由中国农业银行郧阳地区中心支行营业部(以下简称农行郧阳营业部)开出的2000万元的承兑汇票，同时换回海南铁合金厂的1000万元承兑汇票，待建行营业部照票确认后，将空调交给汇丰公司处理，等等。汇丰公司总经理朱邦益及建行营业部主任凌玉明在该会议纪要上签字。当晚，汇丰公司总经理朱邦益依约将农行郧阳营业部签发的X16078477号银行承兑汇票背书交给建行营业部。该汇票载明：承兑申请人为郧阳农业农垦海口分公司(帐号437X1)，收款人为汇丰公司(帐号0246—045—28050)，交易合同号码91612，承兑契约编号9107，签发日期1991年6月30日。同月25日，建行营业部致电农行郧阳营业部称：你行于六月三十日是否签发X16078477号金额为二千万元的银行承兑汇票，到期是否承兑，速复。同年7月17日，建行营业部再次致电催问。同年7月19日，农行郧阳营业部复电称：“为了维护银行信誉保障结算渠道畅通，经研究决定，对我部原签发使用的旧式银行承兑汇票一律更换新凭证，你行受理的旧式银行承兑汇票请退原持票人，于8月20日前到我部更换新凭证，如8月20日前不更换，出现兑付代理划付的，我部概不承担兑付责任”。同时，农行郧阳营业部又致电建行营业部称：贵行来电我部上午已答复，请把承兑汇票退回原持票人换新凭证。同年9月9日，建行营业部致电农行郧阳营业部称：原持票人仍未到武汉，我行再次要求推迟更换凭证的时间，请回音。9月13日，建行营业部派专人携X16078477号银行承兑汇票赴农行郧阳营业部换新银行承兑汇票，经农行郧阳营业部负责人罗世吉、郧阳地区农业农垦物资公司海口分公司(在下简称郧阳农垦海口分公司)负责人曾宪云、建行营业部的张运生三方协商，当即由郧阳农垦海口分公司将X16078477号银行承兑汇票交给郧阳农行营业部，换取农行郧阳营业部开出的一份整存整取定期储蓄存单(编号2103125)，该存单载明：户名郧阳农垦海口分公司，存入金额二千万元，期限为1991年6月30日至1992年3月30日。曾宪云在2103125号存单背面签注“我公司同意将此存单转让给湖北省建行营业部，到期在郧阳地区农业银行支取有关存款”，并加盖其公章(签署时间91.6.30)，郧阳农行营业部亦在该存单背面签注“同意转让，到期兑付，但不能提前支取”，也加盖了公章。建行营业部向海口分公司出具收条后，收执了2103125号存单。同时，郧阳农行营业部又应建行营业部要求，出具一份承诺书称：“我行营业部于1991年9月31日开出中国农行银行湖北省分行整存整取定期储蓄存单一份，金额二千万元整，存单号2103125。待新银行承兑汇票到后即时更换，如新银行承兑汇票到1992年3月30日不能换回，则你部可持存单到我营业部兑付”。该营业部负责人罗世吉在承诺书上加盖了公章及其私章。
1992年2月18日，公安部以汇丰公司朱邦益诈骗案立案，对涉及有关汇丰公司的所有银行承兑汇票、定期存单均作了冻结决定。因此，建行营业部未能在农行郧阳营业部承诺换取新式银行承兑汇票，兑付2000万元票款。1994年11月28日，中国人民银行、公安部联合通知，涉案的银行承兑汇票、定期存单的清理工作，涉及金融系统内部的，由中国人民银行牵头，各专业银行总行派人参加组成“2.18”专案金融系统清理领导小组以下(简称218清理组)负责进行；各行218清理组对本系统持有的银行承兑汇票、农行存单逐笔进行审理，意见不一致的，由人行会计司裁决。1995年2月，建行营业部参加了在海口市召开的、中国人民银行主持的218专案资金清理会，在该会上申报了自己的债权。1997年10月22日，中国人民银行通知各专业银行，对已提出申请但尚未审批的与218专案有关的各笔债权债务，清理组不再审批，由各债权人自行向有关债务人协商解决或依法追索。据此，建行营业部向中国人民银行湖北省分行申请协调未果，遂向湖北省高级人民法院提起诉讼，请求判令农行五堰办事处兑付2000万元存款本金及利息。
另查明：原农行郧阳营业部因行政区划变动，于1995年4月4日变更为中国农业银行十堰市分行五堰办事处。中国人民银行湖北省分行于1995年9月18日为该办事处核发了金融机构营业许可证；因中国建设银行湖北省分行与武汉市分行合并，原建行营业部于1994年4月1日更名为中国建设银行武汉市省直属支行。
一、原审情况
湖北省高级人民法院经审理认为：汇丰公司为偿还其债务，将农行郧阳营业部开出的银行承兑汇票转让给建行营业部的事实清楚，证据充分，故建行营业部是X16078477号银行承兑汇票的善意持票人，该银行承兑汇票的票面要素齐全，且经电报查询为真实有效的汇票，农行郧阳营业部对该汇票并无异议。因此，依照人民银行的结算办法和有关整顿结算秩序严肃结算纪律的规定，农行郧阳营业部负有到期无条件兑付票款的义务。其以更换新银行承兑汇票为由，与建行营业部、郧阳农垦海口分公司协商后开出同等金额空头存单替换银行承兑汇票和转让存单的行为，违反了国家金融法规的规定，该存单不受法律保护。汇丰公司作为X16078477号银行承兑汇票的收款人，已将二千万元票款债权转让给建行营业部，不再享有汇票上的权利，故与本案实体处理结果没有法律上的利害关系，其与建行营业部之间的债权债务，可另行依法诉讼。鉴于海口分公司已被工商行政管理机关吊销企业法人资格，故郧阳农垦海口分公司已不具有诉讼主体资格。1992年2月公安机关立案冻结了包括本案汇票在内的所有汇票、存单可由债权人向债务人自行协商或依法追索。据此，本案的诉讼时效重新计算，故建行营业部的诉讼请求没有超过法定诉讼时效。农行五堰办事处辩称建行营业部向其主张权利已超过诉讼时效，应驳回其诉讼请求的理由不能成立，不予支持。原农行郧阳营业部向建行营业部承诺更换新银行承兑汇票和到期兑付票款的意思表示真实有效，但其没有及时更换银行承兑汇票和兑付票款，应对本案纠纷负主要责任，建行营业部违规接受存单和未要求更换汇票，亦负有重要责任。原农行郧阳营业部已变更为农行五堰办事处，且提交了金融机构营业许可证和营业执照，系能够独立承担民事责任的民事主体。故对建行营业部对农行十堰市分行的诉讼请求不予支持。鉴于公安机关冻结汇票、存单非农行五堰办事处主观意愿所决定，对此并无过错，故在此期间内2000万元票款不应计付利息。根据《中华人民共和国民法通则》第一百零六条第一款和《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十八条的规定，判决：一、农行五堰办事处偿付建行营业部应换新承兑汇票的票款二千万元；二、上项二千万元票款的滞纳金自1997年11月23日起至付清之日止，按每日万分之五计算，由建行营业部自行负担50％，农行五堰办事处负担50％。上述一、二项应付款项在本判决生效后五日内付清；三、驳回建行营业部其他诉讼请求。本案案件受理费11?6万元，由建行营业部、农行五堰办事处各负担5?8万元。
二、上诉及答辩理由与请求
农行五堰办事处不服湖北省高级人民法院上述民事判决，向本院提起上诉称：农行郧阳营业部于1991年6月30日签发X16078477号银行承兑汇票，而汇丰公司于同年6月21日背书转让该汇票，即在汇丰公司背书转让汇票时，农行郧阳营业部尚未进行出票行为，该汇票还不存在，并且建行营业部对汇丰公司背书转让汇票没有支付对价，故该汇票背书转让无效，建行营业部不享有票据权利；按照中国人民银行1982年颁布的《单位定期存单暂行办法》关于单位定期存单不得流通、转让及质押的规定，本案的存单转让行为无效；原审判决令农行郧阳营业部按日万分之五向建行营业部支付2000万元票款的滞纳金没有法律依据；建行营业部向法院提起诉讼时已超过诉讼时效；请求撤销原判，追加汇丰公司及郧阳农垦海口分公司为本案第三人。建行营业部答辩称：农行五堰办事处关于本案汇票背书转让无效的上诉理由没有事实和法律依据，建行营业部具有向农行五堰办事处请求付款的权利；建行营业部向农行五堰办事处的请求权因具备法定的中止及中断事由，而未超过诉讼时效。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求予以维持。
三、承办人分析处理意见
上诉人农行五堰办事处上诉主要涉及三个方面的问题，分析如下：
(一)关于背书转让X16078477号银行承兑汇票的效力问题
本案承兑汇票的背书转让是否有效，需解决三个方面的问题：其一，建行营业部取得汇票是否支付了对价。建行营业部主任凌玉明及汇丰公司总经理朱邦益分别签字的谈话纪要，该纪要表明汇丰公司是为偿还其所欠建行营业部的债务而将汇票背书转让给建行营业部的，亦即建行营业部为取得该汇票支付了对价。农行五堰办事处关于建行营业部取得汇票未支付对价的上诉理由，证据不足，不应支持；其二，是否因出票行为欠缺使票据无效的问题。背书转让行为依附于出票行为，如果因出票行为欠缺有效要件而使汇票无效，背书转让行为亦因此而归于无效。但是，上诉人关于本案汇票无效的理由并不成立。按照《票据法》第22条规定，出票日期是汇票上必须记载的事项，否则，将导致汇票无效的法律后果。但是《票据法》对汇票记载的出票日期与实际出票日期不一致是否导致汇票无效，没有明文规定。建行营业部与汇丰公司于1991年6月21日签订的谈话纪要及建行营业部于6月25日向农行郧阳营业部发出的询问汇票的真实性的照票电报，均证明本案争议汇票的实际出票日期早于所记载的出票日期。目前，我国票据理论通说主张，基于票据的文义性特征，出票日期只是一种形式上的日期，即使与实际出票日期不相符合，亦应以汇票记载日期为准，但并不因此影响汇票的效力。故本案所涉及汇票就是有效的。其三，关于汇票记载的背书日期早于出票日期是否导致背书转让无效的问题。如前述，在汇票上所记载的出票日期即6月30日之前，农行郧阳营业部已完成出票行为，并将汇票交付给汇丰公司。正因为如此，汇丰公司才有可能在6月21日就以在汇票上背书的形式将汇票转让。根据《票据法》第29条第二款的规定：“背书未记载日期的，视为在汇票未到期前背书”。由此可见，背书日期为相对应记载事项，而并非必要记载事项，法律允许推定。汇票上是否记载背书日期及记载的日期是否早于出票日期，不能作为认定背书转让是否有效的依据。亦即以汇票上记载的背书转让是否早于汇票上记载的出票日期为由认定背书转让无效，与《票据法》规定的精神不一致。汇丰公司在汇票上签注的背书日期早于出票日期，符合《票据法》关于背书连续的规定，并支付了相应对价，没有证据证明建行营业部取得该汇票系恶意，应认定该背书转让有效。退一步说，即使因背书日期早于出票日期导致背书无效，亦不能否定建行营业部的票据权利。因为：《票据法》第31条规定：“非经背书转让，而以其他合法方式取得汇票的，依法举证，证明其合法权利。”建行营业部与汇丰公司6月21日的谈话纪要及建行营业部向农行郧阳营业部发出的照票电报、农行郧阳营业部的回电及该营业部于9月31日作出的书面承诺，均表明建行营业部享有票据权利，而且亦表明农行郧阳营业部承认其享有票据权利。
(二)关于定期存单与汇票的关系问题
农行郧阳营业部于1991年7月19日对建行营业部的照票电报的两份复电证明，其对建行营业部的汇票权利未提出任何异议，只是要求建行营业部通过原有持票人将建行营业部现持有的汇票更换成新格式的汇票。建行营业部按此要求到农行郧阳营业部换票，因该营业部暂无新格式的汇票，经建行营业部负责人张运生、农行郧阳营业部负责人罗世吉及汇票申请人郧阳农垦海口分公司负责人曾宪云三方协商，由郧阳农垦海口分公司向建行营业部收回其申请农行郧阳营业部签发的X16078477号银行承兑汇票，并当即交给农行郧阳营业部，该部开出一份户名为郧阳农垦海口分公司、金额为2000万元、期限为1999年6月30日至1992年3月30日的整存整取定期储蓄存单，郧阳农垦海口分公司在该存单上背书同意将存单转让给建行营业部，农行郧阳营业部亦签注同意转让的意见。农行郧阳营业部依建行部的要求向建行营业部出具一份承诺书，承诺待有新格式的汇票后及时将存单更换为新格式的汇票，否则，可持存单到农行郧阳营业部兑付。上述事实表明，因农行郧阳营业部界无新格式的汇票而开出一张定期存单，开出存单的目的是将来建行营业部据此到农行郧阳营业部换取格式的汇票，存单只是证明建行营业部享有票据权利的凭证或证据。按照农行郧阳营业部的承诺，建行营业部待农行郧阳营业部有新格式汇票后以存单换取新格式的汇票，在汇票到期日仍无新格式的汇票的情况下，凭存单兑付。显然，双方均无以存单权利取代汇票的权利的意思表示，建行营业部的汇票权并未消灭，在农行郧阳营业部未依其承诺为建行营业部换取新格式的汇票的情况下，建行营业部凭所持有的存单请求农行郧阳营业部对汇票进行兑付，应予支持。
(三)关于建行营业部的汇票权利是否超过诉讼时效问题
本案争议汇票的到期日是1992年3月30日，因此建行营业部的票据权利的诉讼时效期间应截至于1994年3月30日，但本案存在诉讼时效中止和中断两种情况。第一、在汇票到期前的1992年2月18日，因汇丰公司法定代表人朱邦益涉嫌诈骗，公安部决定冻结有关银行承兑汇票、定期存单，该冻结措施一直持续到1994年11月28日，中止原因消除，从同年11月28日，亦即建行营业部在诉讼时效的最后6个月内，因公安部的冻结措施而无法行使请求权，故应引起诉讼时效的中止。1994年11月28日，中止原因消除，从同年11月29日起继续计算至1995年5月29日。第二，按照中国人民银行及公安部联合下发的304号文件的规定，涉案的银行承兑汇票、定期存单的清理工作，涉及金融系统内部的，由中国人民银行与各专业银行组成的专案组负责进行清理的。1995年2月，建行营业部参加有中国人民银行支持召开的218专案资金清理会议，并申报了本案争议汇票项下的债权，从而引起诉讼时效中断，中断事由持续至1997年10月22日人行通知，对已提出但尚未审批的涉及“218”案件的各笔申请，不再审批，由各债权人依法追索。因此，诉讼时效应从1997年10月22日重新计算。农行五堰办事处关于建行营业部的诉讼已超过诉讼时效的上诉理由不成立。
综上，承办人认为：汇丰公司向建行营业部背书转让银行承兑汇票合法有效，建行营业部具有请求农行郧阳营业部兑付汇票款的请求权。原审判决认定事实基本清楚，适用法律基本正确，唯认定因建行营业部违规接受存单和未要求更换汇票，对本案纠纷亦负有责任，并判令建行营业部对农行郧阳营业部未按期兑付2000万元银行承兑汇票的滞纳金自行负担50％欠当，应予纠正。拟判决：维持原判第一、第三项；变更第二项为：农行郧阳营业部向建行营业部支付逾期兑付2000万元银行承兑汇票的罚息(自1997年11月23日起至付清之日止，按中国人民银行规定的同期逾期罚息计算标准计付)。一、二审案件受理费由农行五堰办
事处承担。
(作者单位：最高人民法院)
